Règlement du budget et approbation des comptes de l’année 2021 – rapport n° 809

juillet 22, 2022

Rapport n° 809 (2021-2022) de MM. Jean-François HUSSON, rapporteur général et Jean-René CAZENEUVE, rapporteur général, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 20 juillet 2022

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N° 155

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 809

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence de
l’Assemblée nationale
le 20 juillet 2022

 

Enregistré à la Présidence du Sénat
le 20 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission mixte paritaire(1)
chargée de proposer un texte sur le projet de loi de
règlement du budget
et d’
approbation des
comptes de l’année
2021,

PAR M. Jean-René
CAZENEUVE,
Rapporteur général,

Député

PAR M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur
général,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de :
MM. Claude Raynal, sénateur, président ;
Éric Coquerel, député,
vice-président 
; MM. Jean-François Husson,
sénateur, Jean-René Cazeneuve, député,
rapporteurs
.

Membres titulaires : Mme Christine Lavarde, MM.
Arnaud Bazin, Vincent Capo-Canellas, Mme Isabelle Briquet, M. Didier Rambaud,
sénateurs ; MM. Mathieu Lefèvre, Daniel
Labaronne, Franck Allisio, Mme Véronique Louwagie, M. Pascal Lecamp,
députés.

Membres suppléants : MM. Antoine
Lefèvre, Stéphane Sautarel, Jean-Baptiste Blanc, Vincent
Delahaye, Thierry Cozic, Pascal Savoldelli, Christian Bilhac,
sénateurs ; MM. Xavier Roseren, Bryan Masson, David
Guiraud, Philippe Brun, François Jolivet, Charles de Courson,
députés.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(16ème législ.) :

Première lecture : 10,
16 et T.A. 2

Sénat :

Première lecture : 787,
792 et T.A. 135 (2021-2022)

Mesdames, Messieurs,

Par lettre en date du 20 juillet 2022, Mme la Première
ministre a fait connaître à M. le Président du
Sénat et à Mme la Présidente de l’Assemblée
nationale que, conformément au deuxième alinéa de
l’article 45 de la Constitution, elle avait décidé de
provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de
proposer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du
projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes
de l’année 2021.

L’Assemblée nationale et le Sénat ont
désigné :

– Membres titulaires :

  Pour l’Assemblée
nationale :

MM. Mathieu Lefèvre, Jean-René Cazeneuve,
Daniel Labaronne, Franck Allisio, Éric Coquerel, Mme
Véronique Louwagie et M. Pascal Lecamp,
députés.

  Pour le Sénat :

MM. Claude Raynal, Jean-François Husson, Mme
Christine Lavarde, MM. Arnaud Bazin, Vincent Capo-Canellas, Mme Isabelle
Briquet et M. Didier Rambaud, sénateurs.

– Membres suppléants :

  Pour l’Assemblée
nationale :

MM. Xavier Roseren, Bryan Masson, David Guiraud, Philippe
Brun, François Jolivet et Charles de Courson,
députés.

  Pour le Sénat :

MM. Antoine Lefèvre, Stéphane Sautarel,
Jean-Baptiste Blanc, Vincent Delahaye, Thierry Cozic, Pascal Savoldelli et
Christian Bilhac, sénateurs.

La commission mixte paritaire s’est réunie le 20
juillet 2022, au Palais du Luxembourg. Elle a
désigné :

– M. Claude Raynal en qualité de président
et M. Éric Coquerel en qualité de vice-président ;

– M. Jean-François Husson et M. Jean-René
Cazeneuve en qualité de rapporteurs, respectivement pour le Sénat
et pour l’Assemblée nationale.

Étaient également présents, MM. Mathieu
Lefèvre, Daniel Labaronne, Franck Allisio,
Mme Véronique Louwagie et M. Pascal Lecamp,
députés titulaires, et MM. Bryan Masson, David Guiraud et
Philippe Brun, députés suppléants, ainsi que Mme Christine
Lavarde, MM. Arnaud Bazin, Vincent Capo-Canellas, Mme Isabelle
Briquet et M. Didier Rambaud, sénateurs titulaires, et
MM. Antoine Lefèvre, Stéphane Sautarel et
Thierry Cozic, sénateurs suppléants.

*

* *

Le Sénat ayant rejeté en première lecture
le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de
l’année 2021, tous les articles restaient en discussion. En application
de l’article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire a
donc été saisie de l’ensemble du projet de loi.

DISCUSSION GÉNÉRALE

Conformément au deuxième alinéa de
l’article 45 de la Constitution et à la demande de la
Première ministre, la commission mixte paritaire chargée
d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet
de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de
l’année 2021 se réunit au Sénat le mercredi
20 juillet 2022.

Elle procède tout d’abord à la
désignation de son bureau, constitué de M. Claude Raynal,
sénateur, président, de M. Éric Coquerel,
député, vice-président, de M. Jean-François
Husson, sénateur, rapporteur pour le Sénat, et de
M. Jean-René Cazeneuve, député, rapporteur pour
l’Assemblée nationale.

Elle procède ensuite à l’examen des
dispositions restant en discussion.

M.
Claude Raynal
, sénateur,
président
. – Je veux d’abord dire le plaisir que nous
avons toujours à rencontrer de nouveaux parlementaires lors des
commissions mixtes paritaires (CMP) et à les accueillir pour la
première fois dans la salle de la commission des finances du
Sénat. Je salue également nos collègues
députés plus expérimentés.

En application de l’article 45 de la Constitution, nous
voici réunis en commission mixte paritaire afin de proposer un texte sur
les dispositions du projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’année 2021 restant en discussion.

Le Sénat a marqué son mécontentement
quant au report du dépôt du projet de loi. Si celui-ci est
traditionnel lors des années d’élections, il a été
particulièrement important cette année. C’est d’autant plus
regrettable que la majorité gouvernementale n’a pas changé depuis
la fin du mois d’avril. En disposant des documents au mois de juin, nous
aurions pu travailler dans l’esprit de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) révisée – le rapporteur
général du Sénat et moi-même l’avions
approuvée, même si toutes ses dispositions ne nous paraissaient
pas d’une utilité parfaite -, c’est-à-dire en nous donnant
du temps pour analyser les choses. Au lieu de cela, nous avons eu une
demi-journée… Nous espérons sincèrement que c’est la
dernière fois que les choses se passent ainsi.

Le projet de loi initial comportait 8 articles, dont
l’article liminaire, tandis que le texte adopté par l’Assemblée
nationale en comptait 9. Le Sénat l’a, quant à lui,
rejeté. Tous les articles restent, par conséquent, en discussion.

Dans ces conditions, nos rapporteurs devraient pouvoir nous
dire rapidement s’il est envisageable de parvenir à un accord…

M. Éric Coquerel, député,
vice-président
. – Je suis très heureux de
participer à cette première CMP depuis le début de la
législature. Je remercie le Sénat de son accueil.

Je partage votre préoccupation concernant la LOLF et la
question du respect des délais.

Nous aurons l’occasion de nous retrouver prochainement, au
début du mois d’août, pour la CMP sur le projet de loi de finances
rectificative pour 2022, pour laquelle nous vous accueillerons à
l’Assemblée nationale, conformément à la règle de
l’alternance entre nos deux assemblées.

Je laisse la parole à nos rapporteurs respectifs. Je
pense que nous serons rapidement fixés sur la possibilité d’un
accord…

M.
Jean-François Husson
, rapporteur pour le
Sénat
. – Je m’associe aux mots de bienvenue du
président.

Le résultat des votes est sans appel.

Je ne reviendrai pas sur les conditions dans lesquelles le
texte nous a été transmis. Je veux dire quelques mots sur les
raisons qui nous ont conduits à le rejeter, malgré de bons
résultats économiques, même si nos performances sont
plutôt moins bonnes que ce que dit le Gouvernement et, en tout
état de cause, moins bonnes que celles de nos partenaires
européens.

Ce rattrapage économique a eu un coût par
ailleurs : celui de la dégradation significative des comptes publics. Je
ne rappellerai pas les chiffres : nous les avons tous en tête.

Rétrospectivement, on peut observer que
l’année 2021 a préfiguré un certain nombre des chocs
économiques que nous subissons en 2022 : choc
d’approvisionnement en matières premières, choc sur
l’évolution des prix, choc sur les marges des entreprises et choc sur le
coût de financement de la dette.

Dans ce contexte, la situation de nos finances publiques est
la suivante. Les recettes publiques ont été
sous-évaluées lors de l’examen du projet de loi de finances
rectificative (PLFR) de fin de gestion 2021. On évoque aujourd’hui
une « manne » de 30 milliards d’euros
supplémentaires, mais la prévision de croissance du Gouvernement
pour 2021 était de 6,25 %, quand on savait que,
mécaniquement, elle s’établirait à au moins 6,6 %. Si
les dépenses publiques sont inférieures de 10 milliards
d’euros à la prévision retenue dans le PLFR de fin de gestion,
leur montant nous éloigne encore fortement des objectifs inscrits en loi
de programmation des finances publiques.

Notre déficit est principalement supporté par
l’État, tandis que les collectivités locales parviennent
quasiment à l’équilibre et que les administrations de
sécurité sociale ont divisé leur déficit par plus
de deux. Quant à notre endettement public, il reste à un niveau
très élevé en comparaison européenne, puisqu’il est
de plus de 40 points supérieur à celui de l’Allemagne.

S’agissant du budget de l’État, je rappellerai juste
que le déficit s’établissait, en 2021, à plus de
170 milliards d’euros.

Au total, le surcroît de dépenses entre 2019 et
2021 est plus de trois fois supérieur aux sommes qui avaient
été mises en oeuvre lors de la crise financière
de 2008 à 2010.

Enfin, nous déplorons le montant très
élevé des reports de crédits : ils se sont
élevés à plus de 36 milliards d’euros de 2020 sur
2021, alors que, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, le montant des
crédits reportés chaque année avait toujours
été inférieur à 3,8 milliards d’euros.

Convenez qu’il soit difficile, dans ces conditions, de
considérer qu’il y a là « bonne gestion »…
Je regrette que le Gouvernement s’exonère des règles de la loi
organique – je pense notamment aux principes de spécialité
et d’annualité -, tout en appelant à la rigueur des
comptes.

Au regard de ces constats, le Sénat n’a pas
adopté le présent projet de loi de règlement. Par
ailleurs, je rappelle qu’il n’avait pas voté le projet de loi de
finances initiale pour 2021, qu’un certain nombre de libertés ont
été prises au cours de l’année par rapport aux objectifs
et que nous avions également exprimé notre forte opposition au
versement d’une indemnité inflation lors du second projet de loi de
finances rectificative pour 2021, opposition qui avait été
balayée d’un revers de main à l’Assemblée nationale.

Notre rejet du projet de loi de règlement a
été massif : seule une cinquantaine de sénateurs
l’ont voté. Je dois cependant dire, par honnêteté, que les
raisons de ce rejet ont été diverses.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur pour
l’Assemblée nationale
. – Monsieur le rapporteur pour le
Sénat, je partage votre constat sur la dégradation des comptes
publics en 2021. Chacun en connaît les causes principales : une
pandémie, qui a coûté cher en crédits
d’urgence ; un plan de relance substantiel, pour lequel
l’année 2021 a été la première année de
plein décaissement ; un début d’envolée des prix, qui
a conduit à de premières mesures de protection des
Français ; une mise en oeuvre des lois de programmation
fidèle au vote des parlementaires.

Je vous trouve un peu sévère, car le rebond de
notre économie a été bien meilleur que dans la
majorité des autres pays. Nous faisons partie des pays qui s’en sortent
le mieux par rapport à 2019.

Tous les choix budgétaires que j’ai
évoqués étaient justifiés selon moi. Je rencontre
peu de parlementaires qui estiment qu’il n’aurait pas fallu prendre telle ou
telle mesure… Je crois qu’il y a au contraire une certaine unanimité
sur les dispositions qui ont été prises pour essayer de
préserver notre économie et nos concitoyens dans la crise.

Vous avez parfaitement raison, les collectivités
territoriales ont très bien passé cette crise. Il faut dire que
nous avons mis les moyens pour les soutenir ! Elles terminent
l’année 2021 très correctement.

L’année 2021 est une année hors norme. Par
définition, on ne peut pas demander à cet exercice d’être
le reflet d’une politique budgétaire de rétablissement des
finances publiques, que j’appelle moi aussi de mes voeux.

Vous avez fait valoir les pratiques budgétaires, comme
celle des reports massifs, qui atténuent la portée de
l’autorisation budgétaire votée par le Parlement. Je la regrette
également, mais il faut reconnaître qu’il s’est passé,
en 2020 et 2021, un certain nombre d’événements qu’il
était très délicat de prévoir à l’avance.

Le texte qui nous est soumis se borne à prendre acte
des résultats comptables de l’année 2021. Ne nous trompons
pas d’exercice : il ne s’agit en aucune manière d’approuver la
gestion du Gouvernement. Il faut remonter au milieu du
XIXe siècle pour trouver une loi de règlement qui
n’ait pas été adoptée…

En outre, je ne crois pas qu’il soit de bonne pratique de
priver le pays et son administration, face aux observateurs et investisseurs
internationaux, du texte qui grave ces résultats dans le marbre
législatif.

L’Assemblée nationale a voté ce texte ; le
Sénat l’a rejeté. Chacun l’a compris, nous ne nous mettrons pas
d’accord. Je vous propose d’en prendre acte sans délai
supplémentaire.

Au demeurant, il est arrivé, dans les années
passées, que le Sénat rejette le projet de loi de
règlement sans que cela empêche des CMP conclusives sur les PLFR
durant l’été… C’est une note d’espoir pour notre prochaine
rencontre !

Mme
Isabelle Briquet
. – Si le groupe Socialiste,
Écologiste et Républicain n’a pas voté le projet de loi,
c’est pour des motivations différentes de celles qu’a exprimées
le rapporteur pour le Sénat. Nous avons pu développer les raisons
de notre rejet lors de l’examen du texte en séance publique.

M.
Claude Raynal
, sénateur,
président
. – Reconnaissons au rapporteur pour le
Sénat de l’avoir précisé.

La commission mixte paritaire constate qu’elle ne peut
parvenir à l’adoption d’un texte commun sur les dispositions restant en
discussion du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des
comptes de l’année 2021.

TABLEAU COMPARATIF

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