Services publics et transitions : réformer la réforme de l’Etat

mai 31, 2022

Lecture : Le taux d’administration moyen dans la FPE pour 1000 habitants est de 32. Il oscille de 84 pour Paris à 26 pour les départements de classe 6. Pour la FPH, le taux moyen est de 16 avec un écart de 26 pour Paris à 13 pour les départements de catégorie 6. Pour la FPT, le taux moyen est de 26 avec un écart allant de 34 (toujours Paris) à 23 pour les départements de catégorie 6.

S’ajoute à cela la question, symbolique, des sites de l’Etat en région et de leur évolution (au-delà des écoles et hôpitaux, il s’agit des casernes, tribunaux, trésoreries, commissariats et antennes de police, bureaux de poste, universités, services des préfectures et sous-préfectures…). Force est de constater que la « carte administrative » a été particulièrement chamboulée au cours des dernières années[34] et si, là encore, les justifications existent, les fermetures de sites ont été ressenties avec émotion sur le terrain. Ainsi et malgré le déploiement engagé depuis quelques années des maisons France services rassemblant en un lieu unique un bouquet de services dans les territoires, s’est installé un sentiment de « déserts de services publics » dans nombre de territoires périurbains et ruraux, dépassant la seule question des déserts médicaux. Cette dimension était d’ailleurs bien ressortie du « Grand débat » organisé après le mouvement des Gilets jaunes par le gouvernement.

En la matière, si les priorités d’implantation et de déploiement des moyens relèvent du choix politique du gouvernement, de grands progrès sont à réaliser en matière de dialogue et de transparence. Un travail peut ainsi être fait pour (i) assurer la bonne coordination entre les branches de l’Etat afin d’éviter l’effet « coup de massue » que l’accumulation de décisions de fermetures de sites ou de réduction d’effectifs mal coordonnées peut provoquer[35] et (ii) mieux partager avec les acteurs territoriaux les choix gouvernementaux, ne serait-ce que pour mettre en évidence les priorités de solidarité accordées aux territoires les plus fragiles[36]. Le partage local peut aussi être l’occasion pour les territoires d’exprimer leurs attentes à l’égard de l’Etat, certains pouvant être plus attentifs au redéploiement de moyens humains de l’Etat (Etat opérateur) que de subventions (Etat financeur).

Mesure proposée : Mettre en place une « carte de la présence publique » pour coordonner l’évolution des sites des différents services publics nationaux en région, pilotée par l’agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) en lien avec les associations d’élus. Présenter sur cette carte les sites actuels et les évolutions projetées à horizon pluriannuel (3 à 5 ans) et organiser autour de ces données des discussions locales avec les acteurs territoriaux, animées par les préfets en lien avec les agences régionales de santés et les rectorats. La carte pourrait identifier des zones prioritaires de présence publique en fonction des choix gouvernementaux. Elle serait publique et en données ouvertes, permettant à chacun d’identifier les services publics à moins de X minutes de chez soi (isochrones).

Investir dans l’humain et les organisations

Le pilotage par le haut voulu par la doctrine d’Etat stratège et le développement de l’Etat financeur ont fait perdre de vue l’importance des enjeux managériaux et RH du monde public. Ces enjeux ont pris pourtant dans le même temps une place de plus en plus cruciale au sein des entreprises, qui jouent souvent leur avenir pour attirer les talents sur les métiers en tension, et ce à tous les échelons de la pyramide.

Le management à la performance a engendré des effets contre-productifs désormais bien documentés dans la plupart des services publics[37], non seulement pour l’efficacité des politiques publiques elles-mêmes mais aussi pour la motivation des équipes de terrain, qui ressentent une forte distorsion entre leur vocation et le discours managérial. Compte tenu de l’importance du sens dans l’engagement public, ce facteur participe indéniablement au déficit d’attractivité qui frappe nombre de métiers publics[38].

Dans un autre registre, les difficultés de recrutement que rencontre l’Etat dans les métiers du numérique – développeur, data scientist, architecte SI… – doivent alerter. Si un travail a été fait pour combler en partie le déficit d’attractivité salariale[39], l’administration garde, notamment auprès des jeunes générations, une image de rigidité et d’austérité[40]. Le risque de cette situation est une dépendance toujours plus grande de l’Etat aux géants du numérique et/ou aux intégrateurs et conseils en informatique et une difficulté concomitante pour les administrations à utiliser le numérique et la donnée pour repenser le cœur même de leur action, au-delà du seul enjeu de dématérialisation[41].

Un premier travail à réaliser réside ainsi dans une évolution profonde des pratiques managériales, dans un sens qui respecte la vocation et l’autonomie des agents. A cette aune, il faut souligner le renouvellement profond des pratiques, y compris d’ailleurs dans le monde de l’entreprise, dont le paysage est bien plus mouvant et divers que le portrait-robot dressé par le new public management voudrait le laisser croire. Les pratiques d’intelligence collective et de co-développement, au-delà du cliché des « réunions post-it », apportent une respiration dans des processus de décision généralement très analytiques. Le management libéré[42] démultiplie l’initiative et l’engagement des équipes à qui une réelle autonomie de décision et d’organisation est reconnue. Les organisations apprenantes mettent l’accent sur les boucles de rétroaction avec les utilisateurs, partenaires, fournisseurs et les équipes, passant de la pyramide au tour de table.

Ces inspirations ne sont pas à prendre telles quelles mais elles interpellent tant le fossé est grand avec les préoccupations courantes des directions RH des administrations. Ce qui est à développer avant tout, c’est un réflexe consistant à penser la dimension RH et managériale comme un élément structurant de chaque politique publique. Pour ne citer que l’exemple de l’éducation nationale, les analyses comparées des systèmes scolaires, comme celles de l’OCDE issues de l’enquête PISA depuis maintenant vingt ans, soulignent que les systèmes scolaires les plus performants sont ceux qui donnent le plus de place à chaque établissement, fédérant à ce niveau la communauté éducative, dont les parents, autour d’un projet commun qui encourage les enseignants à être novateurs et à améliorer leur performance et celles de leurs collègues[43]. Autrement dit, les enjeux sont d’abord managériaux. Pour autant, il faut insister sur un point : la réponse n’est pas unique et le travail est à mener administration par administration, à l’image de ce qui a été conduit récemment par des administrations comme la DGALN[44] ou la DGE[45].

Mesure proposée : Systématiser les projets d’administrations, qui permettent de donner du sens à l’action, de résister (au moins partiellement) au « zapping » des réformes, d’identifier le cas échéant les enjeux techniques (rôle de la donnée, de l’informatique en nuage…), de repenser régulièrement les grands objectifs et modes de travail. Enfin, ces projets offrent l’occasion de se projeter sur le moyen terme au niveau RH, pour mener les campagnes de recrutement, de formation et de reconversion nécessaires pour la conduite des nouveaux enjeux. La conduite de ce type d’exercice suppose une attention bienveillante de la tutelle politique : les ministres sont comme les « sponsors » de leurs administrations pour que celles-ci puissent se réinventer.

Pour investir dans l’humain, encore faut-il que les instruments de pilotage le permettent, au-delà de la règle de « fongibilité asymétrique » déjà mentionnée. Or le pilotage budgétaire actuel met l’accent non seulement sur le budget total des administrations, mais aussi sur la maîtrise du nombre d’agents travaillant au sein de celles-ci. L’argument employé pour justifier une telle attention aux emplois publics tient en général au fait que les fonctionnaires sont employés à vie, de sorte que leur rémunération pèserait sur une longue période alors que les administrations ne seraient en mesure de justifier des besoins que sur le court et le moyen terme. Un tel raisonnement doit cependant être relativisé au regard des pratiques actuelles[46], de sorte que ce pilotage des emplois renvoie plus certainement aux polémiques récurrentes sur le nombre de fonctionnaires, qu’il conviendrait de dépasser[47].

Qui plus est, le ministère du budget a, dans sa pratique, décliné les plafonds d’emploi non seulement au niveau des grands programmes ministériels, mais aussi administration par administration et en y ajoutant des « schémas d’emplois » mesurant les équivalent temps plein travaillés au cours de l’année civile en plus du nombre d’emplois occupés au 31 décembre de chaque année. Il en résulte un réseau de contraintes particulièrement rigide qui rend difficile une gestion RH sereine.

Mesure proposée : Simplifier le pilotage budgétaire à travers un suivi centré sur la masse salariale plutôt que sur le nombre d’emplois publics, en laissant aux ministères l’autonomie pour arbitrer dans leur périmètre entre administrations, opérateurs, etc. 

Proposition n° 3 : Réinventer la planification pour les transitions, à travers un « Etat en réseau »

A côté d’un Etat opérateur remis en selle, il nous faut aussi repenser l’Etat financeur et l’Etat régulateur à l’aune des transitions.

L’expansion de l’Etat financeur observée sur les trente dernières années (cf. proposition 1) est compréhensible dans son principe en ce qu’elle peut tendre à amplifier les forces de la Nation et apporter un filet de sécurité à chacun. Mais il faut corriger les dispositifs d’incitation et de pilotage de ces dépenses (appels à projets et autres), qui ont trop souvent arrosé le sable et/ou conduit à une grande désorganisation. A l’heure des transitions, l’impératif est celui du passage à l’échelle, de sorte que l’Etat financeur doit assumer un rôle de renforcement voire de structuration du paysage d’acteurs investis dans les transitions. Il est essentiel de miser sur les dynamiques existantes plutôt que de s’imposer à l’aveugle au détriment de celles-ci.

L’Etat régulateur doit quant à lui réfréner ses ardeurs normatives et contrôlantes. Au lieu d’interdire, la priorité doit être donnée aux modes d’intervention procédant par l’entrainement des initiatives économiques, sociales, écologiques ; bref, amplifier le positif plutôt que cantonner le négatif. On attend ainsi de l’Etat de fixer le cap dans les transitions, au travers de mécanismes de type feuille de route, schéma directeurs, défis technologiques… établis et concertés au bon niveau. Quant à la surveillance et à la contrainte, il faut la focaliser sur ceux qui peuvent biaiser les transitions, en particulier les lobbies et grands intérêts privés. Dans le domaine de l’environnement, en proie à la critique d’une « écologie punitive » qui s’en prendrait davantage aux ménages modestes qu’aux grandes firmes polluantes, il faut des régulations qui sachent cibler ces dernières.

Planification : attention aux faux amis, tout est à réinventer

La planification a profondément marqué l’imaginaire français. Les plans quinquennaux établis après-guerre sur fond de reconstruction, les grands paris industriels du gaullisme, les plans pompidoliens… sont perçus comme un âge d’or perdu, une vision fantasmée d’un Etat paternaliste qui répondait aux besoins de long terme du pays. En pratique cependant, les tentatives récentes de planification calquées sur ces références, notamment dans le domaine industriel, ont toutes été des échecs, que l’on pense à l’Agence d’innovation industrielle[48], au projet de « cloud souverain » du premier programme des investissements d’avenir (2011) ou aux « 34 plans de la nouvelle France industrielle » (2014).

La planification « à l’ancienne » n’est plus adaptée à notre époque pour deux grandes raisons : (i) l’Etat opérateur n’a plus la profondeur ni la surface suffisante pour être un acteur crédible et opérer par lui-même les transformations nécessaires, à part dans un nombre très ciblé de domaines comme la production électrique et le ferroviaire à travers EDF et la SNCF, (ii) les paris technologiques sont extrêmement difficiles à réaliser dans un contexte mouvant, interdépendant et à innovation accélérée et l’Etat a perdu la capacité de pilotage nécessaire y compris dans sa posture d’Etat financeur, à l’exception notable du domaine de l’armement.

Pour autant, et c’est d’autant plus une évidence depuis que le président de la République Emmanuel Macron a annoncé vouloir faire de la France une grande Nation écologique, il nous faut retrouver une capacité de transformation du réel et l’inscrire sur le moyen terme. Autrement dit, il faut réinventer de fond en comble la planification, en réécrire la grammaire.

Un « Etat en réseau » pour relever le défi du passage à l’échelle

Au cœur de l’intention planificatrice, il y a non seulement l’ambition d’un Etat qui sache fixer le cap mais aussi une mécanique de mise en mouvement collective pour passer à l’échelle. La planification, c’est bien plus que l’anticipation ou la coordination : cela implique aussi un mode opératoire de transformation du réel et c’est bien sur cette dimension que l’Etat stratège des années 1990 est singulièrement inopérant.

Dans leur note Gouverner la transition écologique, Thierry Pech et Pascal Canfin relèvent ainsi que les défis de la transition écologique (ex. rénovation thermique des bâtiments, installation de bornes de recharge électrique…) nécessitent des opérateurs, c’est-à-dire des acteurs (qu’ils soient publics, privés, associatifs…) ayant la capacité de réaliser les opérations nécessaires sur le terrain et ce, à une échelle industrielle. Trop d’enjeux en restent à l’état d’expérimentations, d’appels à projets ou d’initiatives disparates. « Le déploiement de l’offre décarbonée attend toujours ses opérateurs » soulignent les auteurs. Autrement dit, la transition cherche encore son passage à l’échelle.

A cette aune, plusieurs programmes gouvernementaux sont à signaler, procédant d’une ingénierie publique que l’on peut embrasser sous l’expression Etat en réseau en ce qu’ils reposent d’abord par des constructions d’alliances tendant à structurer une action d’ensemble et de long terme, justement en vue d’un passage à l’échelle (cf. encadré).

Etat en réseau : une nouvelle ingénierie publique pour passer à l’échelle (encadré)

L’approche « Etat en réseau »[49] consiste à étendre l’impact de l’Etat en nouant des alliances avec des écosystèmes potentiellement larges d’acteurs – collectivités locales, associations, collectifs citoyens, entreprises privées… Le rôle de l’Etat est de fixer le cap, cartographier les acteurs et amplifier les dynamiques positives. L’Etat est d’abord un guide, un entremetteur et aussi une ressource, avec pour objectif le passage à l’échelle. Trois exemples :

Les programmes Action cœur de ville (2017) et Petites villes de demain (2020) accompagnent les centres de villes moyennes et petites en déprise, en rassemblant les aides éparses de l’Etat et des grands bailleurs de fonds (soutien aux petits commerces et aux lieux culturels, rénovation des logements, restauration du patrimoine, urbanisme et mobilités…)[50] pour les mettre au service d’un projet stratégique de revitalisation du centre-ville défini et conduit par le maire.

Le Plan France très haut débit (2013) organise le déploiement d’un nouveau réseau télécoms en fibre optique sur tout le pays, en s’appuyant sur les grands opérateurs privés, les collectivités locales, les industriels. Le plan combine des actions de coordination des investissements, de péréquation territoriale, d’équilibre des relations public-privé et entre entreprises privées par la régulation sectorielle, enfin d’animation. La France est en passe d’avoir équipé 80% des foyers en fibre optique et la quasi-totalité d’ici trois ans, pour un coût maitrisé et sans retard significatif. Malgré une impression de patchwork, la fibre se déploie à un rythme plus important que celui du plan téléphone du temps du monopole public des PTT.

Territoires zéro chômeur longue durée (2016) n’est pas un programme gouvernemental mais une initiative d’associations[51], qui consiste à mettre en emploi des chômeurs de longue durée au sein d’Entreprises à but d’emploi (EBE) reconnues par la loi. Des comités locaux définissent les travaux pertinents (recyclerie, atelier bois, couture, épicerie en milieu rural…) pour remettre le pied à l’étrier de chômeurs destinés à rejoindre ensuite le marché du travail. Le financement public dépasse légèrement les économies d’allocation chômage, dans une logique de rentabilité sociale et de long terme. Le programme, prometteur, est en phase expérimentale dans une cinquantaine de territoires.

Mesure proposée : Redéfinir toute la grammaire de la planification pour les transitions, en combinant (i) une logique de feuilles de route, à l’instar de la Stratégie nationale bas carbone[52], ou de grands défis (technologiques typiquement), pour donner la visibilité et la cohérence nécessaire aux décisions publiques et d’investissements, aux projections RH et à l’adaptation des comportements, (ii) une démarche « Etat en réseau » de passage à l’échelle par structuration proactive du paysage des opérateurs susceptibles de réaliser les changements sur le terrain, mobilisant des modes renouvelés de financement au-delà des appels à projet et le cas échéant le recours à la régulation sectorielle (cf. ci-dessous). Ce travail de structuration doit être réalisé thème par thème et gagnera à être porté par une entité dédiée, à l’instar de ce qui a été réussi dans le domaine de l’armement à travers la Direction générale de l’armement et l’Agence d’innovation de défense[53]. Sur chaque thème, la première étape de la structuration consiste à cartographier les acteurs et les dynamiques en place.

Etat financeur : remettre en cause le réflexe des appels à projets, qui trop souvent « arrosent le sable » et épuisent les acteurs

Depuis une quinzaine d’années, la logique des appels à projets s’est largement imposée dans le paysage administratif français, popularisée par l’Agence nationale de la recherche et le Programme des investissements d’avenir. Loué pour ses qualités de neutralité (l’appel est ouvert à tous) et d’émulation (entre les répondants), l’appel à projets a souvent remplacé les besoins auxquels répondait autrefois la planification ou ce qui pouvait s’en rapprocher, notamment dans le domaine technologique. Si l’appel à projets reste une modalité intéressante pour encourager les acteurs (entreprises, collectivités locales, associations…) à investir leurs forces dans une direction fixée par l’Etat[54], il est essentiel de souligner le grand foisonnement et l’éclatement auquel il conduit, la grande déperdition d’énergie qu’il génère pour préparer, conduire et contrôler les projets. Mentionnons enfin le caractère infantilisant que revêtent ces procédures pour ceux qui s’y soumettent, notamment les collectivités territoriales, remises en quelque sorte sous tutelle de l’Etat, ou encore les acteurs du médico-social qui ont pourtant porté pendant des années les innovations dans les domaines du handicap ou du grand âge.

A l’aune de ce retour d’expérience, ressort l’impression générale que l’Etat a souvent « arrosé le sable », sans réussir à structurer l’action collective sur le moyen terme, et au contraire en créant une désorganisation certaine. Il faut noter les efforts récents du gouvernement pour contourner ces écueils, que ce soit à travers le projet européen d’« Airbus des batteries » ou via des programmes visant à concentrer des aides auparavant éparses tels que Action cœur de ville, Petites villes de demain (cf. encadré), Territoires d’industries dans le soutien économique, Ma Prime Renov’ pour la rénovation énergétique des bâtiments… Ces contournements doivent nous alerter et inviter à chercher des modes d’action qui, d’emblée, fonctionnent par sédimentation/structuration et intègrent la dimension de passage à l’échelle.

Mesure proposée : Développer des modes de financement alternatifs ou complémentaires aux appels à projet et qui soient plus favorables à la structuration des écosystèmes d’acteurs, tels que : (i) des programmes de « chasse », c’est-à-dire de recherche proactive de bons projets, notamment dans les domaines technologiques et innovants[55], ce qui pourrait notamment être fait dans le cadre du nouveau programme France 2030, (ii) des dispositifs de sécurisation des investissements par contractualisation[56], (iii) une mobilisation de la commande publique qui permette à l’Etat de mieux choisir ses cibles/partenaires et de « miser » ponctuellement sur des projets choisis en lien avec les transitions, par exemple par l’élargissement du concept d’achat public innovant[57], (iv) des « appels à communs » pour rassembler toutes les bonnes volontés autour de défis partagés dans une logique de structuration (on cherche la mutualisation plutôt que la compétition)[58], (v) examiner la possibilité de soutenir en fonctionnement des partenaires associatifs et/ou des communs, dans le respect de leur gouvernance.

Etat régulateur : utiliser la régulation sectorielle pour limiter le pouvoir des lobbies et les dérives du marché

Une préoccupation récurrente face aux grands enjeux actuels tient à l’influence supposée ou réelle des grands groupes privés, nationaux ou internationaux et/ou des très grandes fortunes françaises sur le destin national. Le domaine du numérique est emblématique de ce phénomène, que ce soit à travers la mainmise de la Big Tech (GAFA et autres), le caractère oligopolistique du marché des télécoms, autrefois monopole d’Etat et désormais largement aux mains de « milliardaires », ou encore la menace supposée de l’équipementier chinois Huawei sur la sécurité des réseaux. De même, le secteur de la santé a sa Big Pharma et les questions écologiques et alimentaires sont régulièrement l’objet de polémiques sur le rôle des lobbies et leur capacité à guider les choix politiques.

De fait, la montée en puissance des entreprises privées dans des secteurs omniprésents dans nos vies quotidiennes et les dérives du marché qui, sans être la règle, restent bien réelles comme l’exemple du groupe Orpéa l’a douloureusement rappelé dans l’actualité à propos des Ehpad[59], pose un vrai défi à l’Etat et finalement à la démocratie. L’exemple de la privatisation des autoroutes en 2005 illustre également une certaine naïveté de l’Etat face au risque de comportements prédateurs.

Dans les transitions, l’Etat doit retrouver la capacité à peser sur les choix structurants des grandes entreprises. Il ne s’agit pas de revenir à une économie administrée où le gouvernement fixait le prix de la baguette de pain, mais de pouvoir inciter les grands groupes à certains choix d’investissement et de positionnement (cf. point précédent sur la planification réinventée) ou pour mettre des limites à certains comportement contraires aux impératifs de la Nation dans les transitions.

Il faut pour cela davantage mobiliser la régulation sectorielle. Rappelons que dans les secteurs régulés, le régulateur peut ordonner aux entreprises la communication d’informations confidentielles pour contrôler leurs comportements et le cas échéant prononcer des sanctions pécuniaires. Le régulateur peut imposer des obligations telles que le partage de certaines infrastructures à des tarifs régulés pour empêcher la monopolisation du marché. En outre, la régulation peut être ciblée sur les acteurs les plus puissants du marché, ce qui permet d’éviter de faire porter à tout un secteur une charge administrative disproportionnée[60].

Or si la régulation sectorielle a été souvent conçue à l’origine dans une logique de libéralisation, les développements récents montrent que la régulation peut être un outil puissant de structuration du marché aux fins de répondre à des objectifs d’intérêt général. Ainsi dans les télécoms, l’accent a été mis sur l’investissement dans les réseaux et la couverture des territoires et plus récemment sur le suivi de l’impact environnemental du numérique[61], dépassant de loin les enjeux de développement de la concurrence et de bienfait du consommateur.

En complément de la régulation au sens strict, mentionnons aussi les outils dont disposent l’Etat et les territoires en matière d’occupation du domaine public[62] et qui peuvent être mobilisés aux fins d’orienter le marché.

Mesure proposée : lancer une mission de réflexion pour de nouvelles régulations sectorielles portant sur des enjeux structurants pour les transitions (logement, alimentaire…) ou pour le fait de compléter des régulations existantes (transports, énergie…), avec pour objectifs d’orienter, limiter ou structurer le marché.

Proposition n° 4 : Passer de « l’Etat profond » à la « démocratie profonde »

La complexité et le caractère systémique des transitions appellent un renouvellement des pratiques démocratiques vers plus de participation. Le programme présidentiel d’Emmanuel Macron pour son nouveau mandat prévoit d’ailleurs l’organisation de « conférences des parties prenantes » sur des thèmes majeurs comme celui de l’avenir de l’école et l’accès aux soins. Il est essentiel que cette participation ne s’arrête pas aux portes du processus de décision politique. Les services publics gagnent immensément à s’immerger dans une relation avec les citoyens au quotidien, pour mieux coller à leurs réalités et leurs attentes en continu. Au pilotage par le haut, dont les indicateurs de performance de l’Etat stratège des années 1990 sont le stigmate, doit se substituer une boucle d’interaction et de rétroaction de nature à favoriser de manière beaucoup plus intime l’adéquation et l’efficacité des services publics.

Le vent de la participation doit souffler aussi dans les administrations

Les analyses et rapports se multiplient[63] pour appeler à une intégration beaucoup plus soutenue de la participation citoyenne dans les grands choix publics, dans un contexte de défiance accrue à l’égard des institutions – mouvement qui dépasse d’ailleurs largement les frontières nationales[64]. « Cycle délibératif national », « continuum délibératif », « démocratie continue »… les formules convergent pour davantage impliquer les Français, que ce soit sous la forme de grandes consultations comme le Grand débat organisé après la crise des Gilets jaunes, de conventions citoyennes thématiques comme la Convention citoyenne pour le climat, l’inclusion de témoins et/ou de groupes de citoyens tirés au sort dans des travaux tels que les Etats généraux de la justice, la mise en place de plateformes numériques pour créer une médiation avec les citoyens…

Mais cette montée en puissance du participatif, éminemment souhaitable pour revivifier la démocratie représentative, est surtout évoquée dans le débat public à propos des grandes décisions de nature politique. Cet éveil des consciences bienvenu ne doit pas occulter le volet administratif de la participation, qui est au moins aussi important. Signalons en effet la défiance croissante exprimée à l’égard des hauts fonctionnaires et des syndicats de la fonction publique, soupçonnés de se servir de l’Etat comme d’une prébende chacun à sa manière. Les fantasmes autour d’un « Etat profond » (deep state) ont depuis quelques années franchi l’Atlantique dont ils étaient originaires et le pouvoir politique national s’interroge lui-même régulièrement sur la loyauté réelle de son administration lorsqu’il ne la tance pas pour sa supposée propension à l’attentisme voire au blocage des réformes par grève du zèle

Au-delà de la co-décision, systématiser la co-conception, la co-action et la co-évaluation

Sur une note plus positive, la participation peut être un outil puissant pour assurer une meilleure adéquation des services publics aux besoins des Français. Les inspirations précédemment évoquées dans la note pour réinventer l’Etat (municipalisme, communs, données ouvertes, design, approche « Etat en réseau »…), nous montrent la voie d’une interpénétration potentiellement très profonde entre les administrations et la société, à la fois en termes d’acteurs impliqués (collectifs citoyens, associations, collectivités territoriales, entreprises, communs, partenaires divers) mais aussi à chaque étape du processus, c’est-à-dire non seulement à travers la co-décision mais aussi :

  • la co-conception des réponses, comme par exemple dans le New deal mobile[65] conclu en 2018 entre le gouvernement, les grands opérateurs télécoms et le régulateur sectoriel pour la couverture 4G des zones rurales, dans lequel ce sont les maires des communes qui font remonter leurs besoins de couverture, à partir de leur expérience du terrain et de leurs priorités, et obtiennent un pylône installé et payé par les opérateurs (alors que dans les programmes précédents, ce sont les opérateurs qui décidaient des implantations) ;
  • la co-action, c’est-à-dire l’implication de tiers dans l’opérationnalisation de la réponse, comme par exemple dans la Réserve civique mise en place avec le site jeveuxaider.gouv.fr et qui a mis en relation des volontaires et des bénéficiaires d’aide en plein cœur de la crise sanitaire[66] ; on peut aussi citer les Partenariats public-commun comme celui initié par l’IGN (institut national de l’information géographique et forestière) pour créer notamment une base ouverte de vues immersives alternative à Google street view en lien avec la communauté libre Open Street Map qui revendique 40 000 contributeurs[67] ;
  • la co-évaluation, que promeut par exemple l’initiative gouvernementale Service public + qui accompagne depuis 2019 des administrations en lien avec le public dans une démarche d’amélioration continue mobilisant des retours d’utilisateurs ; signalons que la co-évaluation appelle aussi un changement de culture pour permettre aux administrations d’admettre s’être trompées sans être mises en risque.

Toutes ces dimensions, qui forment la promesse d’une véritable « démocratie profonde » en contrepoint d’un putatif « Etat profond », ne sont pas toujours déclinables avec la même intensité en fonction des services publics concernés. Par exemple dans la police, il est difficile d’imaginer de mobiliser une large population de réservistes pour venir en soutien des forces de l’ordre dans une logique de co-action (pour des raisons de sécurité, de respect des libertés, de bonne marche du service…). En revanche, pourquoi ne pas davantage concerter les choix d’équipements et les techniques d’intervention des policiers, qui sont l’objet de polémiques récurrentes, dans une logique de co-conception ? Partout, la participation peut et doit trouver sa place.

Mesure proposée : Généraliser la participation dans les services publics eux-mêmes, au-delà de la dimension proprement politique des grandes consultations et conventions citoyennes. Au-delà de la co-décision, il faut intégrer la co-conception des réponses, la co-action dans l’opérationnalisation de celles-ci et la co-évaluation dans une logique d’amélioration continue des services publics. Ces démarches de participation doivent impérativement être portées par les administrations elles-mêmes, dans une logique proche de l’animation de communautés, à rebours de l’idée qui a pu être avancée de confier une sorte de monopole en la matière à une institution telle que la Commission nationale du débat public (CNDP). Cette autorité indépendante pourrait en revanche évoluer vers un rôle proche d’un « conseil de l’ordre » vis-à-vis des « garants » qui seraient chargés de veiller au respect de principes (d’information, de transparence, d’accessibilité, d’inclusion…) dans la conduite des démarches participatives.

Transparence sur les lobbies… et ceux qui les contrôlent

A propos des enjeux démocratiques, indiquons ici une nouvelle fois l’importance prise par de grands acteurs privés dans la vie quotidienne de nos concitoyens et la nécessité d’y faire contrepoids dans les transitions, notamment à travers la régulation sectorielle (cf. proposition 3). La crainte de voir les lobbies peser dans les grands choix d’avenir invite à exiger la plus grande transparence non seulement sur les grands intérêts privés mais aussi vis-à-vis des autorités sectorielles qui les contrôlent. Le fait que celles-ci soient indépendantes du pouvoir politique constitue une garantie essentielle mais qui n’épuise pas la question de leur contrôle démocratique, que l’on peut traduire par la formule « Quis custodiet ipsos custodes ? » ou « qui est-ce qui garde les gardiens ? ».

Mesure proposée : En complément des garanties générales entourant le fonctionnement des autorités indépendantes (collégialité, inamovibilité des membres du collège, prévention des conflits d’intérêt, décisions soumises à consultation publique et susceptibles de recours…), prévoir une audition de leur collège par des jurys citoyens tous les deux ou trois ans autour des grands enjeux liés aux transitions. Ces derniers pourraient par exemple être composés sous le contrôle du Conseil économique, social et environnemental (CESE)[68].

Proposition n° 5 : Passer de la réforme de l’Etat à la fabrique des réformes

La réforme de l’Etat a trop été vue sous l’angle de la « simplification » et de la « modernisation ». Ces injonctions venues d’en haut n’ont su que rarement entraîner les organisations et les collectifs de travail concernés. Il est temps de penser une véritable fabrique de l’action publique qui sache placer en son centre les services publics eux-mêmes et permette de réconcilier les priorités politiques, le discours managérial et la vocation des agents, le tout au service de nos concitoyens.

Privilégier le « dernier kilomètre » des priorités gouvernementales à une réforme exhaustive et scolaire de l’Etat

Tous les dispositifs de réforme de l’Etat depuis les années 1990 partent du présupposé selon lequel « tout le monde doit y passer ». Ainsi le commissariat à la réforme de l’Etat sous la présidence de Jacques Chirac, les exercices de la RGPP (révision générale des politiques publiques) sous celle de Nicolas Sarkozy, la MAP (modernisation de l’action publique) avec François Hollande et AP 2022 (action publique 2022) au début du premier quinquennat d’Emmanuel Macron, chacun de ces programmes a, à sa manière, procédé par exhaustivité, passant en revue chaque politique publique, chaque administration pour chercher les économies, simplifications et gains de performance à réaliser.

Cette technique du tamis exhaustif mobilisant un discours modernisateur assez général s’avère en fait peu adaptée. Plutôt que de raisonner sur le « stock », c’est-à-dire sur l’existant, mieux vaut agir sur le « flux », c’est-à-dire sur les projets porteurs des priorités politiques du gouvernement ou répondant à des actualités particulières. Le succès de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu au 1er janvier 2019, ou du dispositif SI-DEP de remontée de tests covid mis en place en trois semaines auprès de 5000 laboratoires en pleine crise sanitaire, illustrent combien l’impératif politique peut servir à la fois de momentum et de motivateur pour permettre aux administrations d’évoluer en profondeur. De même, les programmes déjà cités Action cœur de ville, Petites villes de demain, Plan France très haut débit et New deal mobile définis ou complétés concomitamment à la mise en place de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) accréditent le bienfondé de cette approche : les politiques publiques et les organisations qui les mettent en œuvre se nourrissent l’une l’autre dans des dynamiques positives porteuses de nouvelles visions.

Cette priorité à donner au « flux » est aussi une manière de répondre à la préoccupation exprimée ces dernières années par l’exécutif autour de l’enjeu du « dernier kilomètre », c’est-à-dire en creux du risque de voir certaines actions décidées par le pouvoir politique imparfaitement mises en œuvre sur le terrain. En couplant objectif politique et évolution des administrations, on maximise les chances de succès dans l’implémentation.

Chaque ministère et chaque administration garderait bien entendu sa capacité d’initiative pour conduire des programmes de modernisation, notamment dans le cadre de projet d’administration comme évoqué à la proposition 2.

Mesure proposée : Faire de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) une Fabrique des réformes, chargée de faire vivre la doctrine d’action publique issue des Etats généraux du service public (cf. proposition 1). Le Premier Ministre inviterait alors ses ministres à co-construire leurs plans et réformes au sein de la Fabrique, en commençant par les mesures annoncées dans son Discours de politique générale. Le ministre de tutelle de la Fabrique serait ainsi co-auteur des principales réformes gouvernementales et en assurerait la cohérence. La Fabrique continuerait à porter les missions de la DITP, notamment les programmes de modernisation ouverts à toutes les administrations.

Passer de l’inspection à l’amélioration continue et partagée

Si la question de l’évaluation des politiques publiques est l’objet de débats et d’analyses récurrentes[69], les conclusions qui en ressortent portent le plus souvent sur la nécessité de renforcer l’évaluation des administrations par le haut : donner plus d’indépendance et de cadrage méthodologique aux évaluations commanditées par l’exécutif, rapprocher le monde administratif et celui de la recherche, muscler les études d’impact conduites à l’occasion des projets de loi, renforcer le contrôle de l’exécutif par le Parlement… Ce biais, typique de l’Etat stratège des années 1990, peut aussi se lire dans la « hiérarchie » qui prévalait traditionnellement entre les corps de sortie de l’ENA, plaçant à sa tête les corps d’inspection et de contrôle (Inspection des finances, Conseil d’Etat, Cour des comptes, Inspection des affaires sociales), jugés au fond plus « nobles » que les corps à dominante opérationnelle (Préfectorale, corps des administrateurs civils) échéant en général aux élèves les moins bien classés.

Si ces dispositifs d’évaluation sont nécessaires pour des raisons tant juridiques que démocratiques, ils ne doivent pas occulter le besoin éminent qu’ont les administrations de se doter de dispositifs d’évaluation interne et d’amélioration en continu. Sur ce thème, se joue également le défi de sortir des silos administratifs, qu’illustre bien la difficulté dans laquelle se trouver la justice judiciaire. Cette dernière, se trouvant en bout de chaîne, hérite d’une inflation de contentieux résultant souvent des fractures notamment sociales qui perdurent et se trouve ainsi en quelque sorte victime de l’insuffisante efficacité des autres services publics. Pour autant, l’on manque d’un d’espace de remontée de ces carences susceptible d’alimenter une boucle de rétroaction utile. Dans un autre registre, on peut mentionner les pompiers, de plus en plus sollicités pour des situations qui dépassent leur vocation initiale mais pour lesquelles ils se trouvent mobilisés à défaut d’autre réponse publique.

Mesure proposée : Outre la co-évaluation, systématiser les démarches de retex consistant pour les administrations à formaliser des retours d’expérience sur des projets ou des réformes. Les administrations pourront le cas échéant se doter d’équipes d’évaluation interne à cette fin[70]. Ces retex doivent pouvoir garder le statut de documents internes pour ne pas émousser la franchise de leur contenu. La DITP pourra jouer un rôle de passeur et de facilitateur pour ouvrir des espaces d’échange et de partage entre pairs à l’intérieur de la sphère publique autour de ces retex.

Des hauts fonctionnaires leaders dans les transitions

Essayons enfin de dresser le portrait-robot du parfait dirigeant public dans les transitions. Beaucoup des changements que la présente note développe sont en réalité de nature culturelle, de sorte que le dirigeant a d’abord un rôle à jouer pour « décaler » le regard par rapport au moule technocratique traditionnel, faire un pas de côté vis-à-vis d’un certain réflexe de contrôle et de centralité inhérent au monde administratif. Il y a un « lâcher prise » à autoriser, que ce soit au profit d’une plus grande autonomie reconnue au terrain, d’un travail en écosystèmes et au sein d’alliances nouées avec des partenaires, d’une progression en mode essai/erreur… Le dirigeant public peut gagner à dépasser sa posture de personnage institutionnel pour être aussi porteur de sens et participer à l’attractivité de son administration. Il peut s’agir de mettre du récit dans les visions stratégiques, de placer l’accent sur l’humain dans les projets RH, d’activer le levier de l’envie et de la fierté (« voilà comment demain nous allons répondre aux défis de la Nation ») plutôt que le discours de la contrainte (« on nous demande de nous moderniser »). Mentionnons également les nouveaux ingrédients apportés par le numérique, le design, ou encore les sciences comportementales : l’utilisateur au centre, l’importance de la donnée, la participation, les techniques d’incitation douce… Evidemment, les enjeux environnementaux doivent, plus que jamais, intégrer le logiciel des dirigeants et au-delà une « curiosité » pour les réalités de la vie quotidienne des Français.

Soyons honnêtes, tout cela fait beaucoup ! Aussi, plutôt qu’un moule unique, c’est d’abord la diversité des profils et des parcours qu’il y a lieu de privilégier, en intégrant l’enjeu de féminisation et de diversité sociale. Valorisons non seulement le passage en entreprise mais plus généralement des changements de contexte dans les parcours : expériences opérationnelles et en région, variété de politiques publiques traitées, engagement associatif, activité de recherche… La priorité est d’éviter la monoculture là où il faut des regards croisés. A fortiori, ne pas céder à la tentation d’une réponse unique tendant typiquement à « former les hauts fonctionnaires ».

Mesure proposée : Confier à la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE), récemment mise en place dans le cadre de la réforme de l’ENA pour jouer le rôle de « DRH » des cadres publics, un rôle d’animateur de cette communauté, en décloisonnant entre fonction publique d’Etat, territoriale et hospitalière[71]. Systématiser les programmes de sensibilisation aux transitions mais plutôt sous forme de sessions apprenantes et d’explorations que de simples formations, en suscitant l’engagement au travers de projets concrets. Favoriser les pratiques « virales » d’échanges entre pairs, en valorisant les réseaux d’agents publics plus ou moins formels. Mettre en place des « contrats de génération » inversée afin que les jeunes hauts fonctionnaires transmettent aux cadres supérieurs administratifs en place leur savoir sur des enjeux clés comme l’écologie, le numérique ou la participation.

Reste enfin la question des nominations des dirigeants publics. Aussi utile et nécessaire qu’ait été la réforme de l’ENA et des « grands corps », elle ne fera pas disparaître en un jour les divers biais sociologiques et corporatistes qui peuvent jouer dans des processus de désignation qui, bien que s’étant grandement professionnalisés ces dernières années avec la mise en place de comités d’audition de plus en plus systématiques, restent encore trop opaques.

Mesure proposée : Le recrutement des directeurs d’administrations et d’établissements publics doit respecter, sans exception autre que des motifs impérieux, les principes suivants : (i) publicité préalable sur la disponibilité des postes, (ii) comité d’audition avec composition normalisée des comités, (iii) intégration les enjeux relatifs aux transitions dans les critères de recrutement.

Annexe : bilan express de la réforme de l’Etat menée depuis 30 ans

Ce document propose un premier bilan de la réforme de l’Etat menée depuis 30 ans, sur la base de rapports administratifs, parlementaires et académiques, comme de l’expérience propre des auteurs, qui reconnaissent le caractère partiel et trop rapide de ce document. Notons qu’il ne s’agit pas d’un bilan du quinquennat passé, ni de l’action de tel ou tel gouvernement mais d’un essai d’appréciation portant sur toute la réforme de l’Etat de ces trente dernières années.

 

Réussites

Limites

Décentralisation

Le rapprochement du terrain a été très positif pour les politiques les plus visibles des citoyens (infrastructures, espaces publics, services publics locaux).

Les régions ont bien investi leur rôle de stratège territorial, notamment dans le champ de l’économie, des transports et de l’environnement.

La dynamique des EPCI permet de rattraper des coordinations jusqu’alors insuffisantes (aménagement périurbain).

Surinvestissements (TER coûteux, stades surdimensionnés).

Bilan des départements peu lisible dans le champ social.

L’Etat continue de maintenir une présence parfois artificielle par son pouvoir réglementaire et ses financements.

Paysage instable du fait du rythme trop soutenu des lois portant sur les compétences des collectivités.

Agenciarisation

Professionnalisation des activités confiées aux agences, grâce notamment à une action structurée sur le moyen/long terme et des politiques RH plus flexibles.

De nouvelles agences, parfois issues de fusions, ont significativement accru l’impact de l’Etat. Ex : Bpifrance, Pôle Emploi, Business France.

La création de la Banque des territoires a permis une meilleure intégration des priorités gouvernementales par la Caisse des dépôts et consignations.

Des autorités indépendantes qui ont apporté des garanties de neutralité dans le champ des droits (ex. Défenseur des droits, CNIL), de l’économie (ex. Autorité de la concurrence, Arcep) ou autre (ex. ASN).

L’affirmation des agences s’est trop souvent faite au détriment des administrations centrales supposées assurer leur tutelle (ou être leur pendant gouvernemental pour les autorités indépendantes).

L’autonomie reconnue aux agences a conduit à une certaine profusion des initiatives, sans coordination suffisante.

Faible renouvellement du corps social des agences (effet de silo RH).

Les autorités indépendantes restent des objets administratifs mal acceptés par le pouvoir politique.

Incitations économiques et pilotage à la performance

A permis de poser un fondement rationnel au pilotage des moyens et résoudre certaines inégalités historiques (ex. moyens dévolus aux hôpitaux publics).

Le développement des ressources propres a parfois conduit les administrations à se rapprocher de leurs publics et partenaires.

Incitations contreproductives : ex. le suivi des statistiques de la délinquance peut influencer le comportement des policiers, ex. la tarification à l’activité dans la santé peut désinciter les acteurs à coopérer sur le terrain.

Risque de perte de sens pour les agents publics : critères d’évaluation ne correspondant pas à la vocation, déconstruction des collectifs de travail, temps important dévolu à la recherche de financements …

La chasse aux financements (ANR, programmes d’investissement d’avenir, ressources propres, emplois « hors plafonds »…) induit un risque de zapping des projets sans sédimentation, alimentant un grand foisonnement et éclatement des initiatives (concurrence entre institutions publiques vs. coopération) et induisant une nouvelle couche de bureaucratie désautonomisante (collectivités territoriales se sentent sous tutelle, création de nouvelles structures de pilotage…).

Les indicateurs (en général des moyennes nationales) représentent rarement la diversité et la complexité des situations (à noter toutefois l’effort du baromètre départemental de l’action publique). Une évaluation des politiques publiques trop abstraite.

Montée en puissance du secteur privé 

Le recours à la sous-traitance a permis à l’Etat de se recentrer sur son cœur de métier (ex. progiciels, gestion du courrier…) et d’accéder à un meilleur état de l’art (ex. stockage des données numériques dans le nuage).

Le modèle des délégations de services publics est sous contrôle depuis l’arrêt des PPP, qui avaient conduit à des dérives.

Parmi les secteurs récemment ouverts à la concurrence, celui des télécoms est le plus convaincant en termes de service apporté aux usagers (accès, prix, technologie), au prix toutefois d’une intervention publique qui est restée significative (plan France Très Haut débit).

Le pilotage budgétaire (plafonds et schémas d’emplois combinés au principe de « fongibilité asymétrique ») a conduit à une externalisation subie avec le risque d’une perte de savoir-faire pour l’Etat, un coût potentiellement plus élevé à l’arrivée et des filières RH insuffisamment structurées (ex. grands projets informatiques pilotés par des SSII).

La cohabitation entre public et privé a eu des résultats très hétérogènes, avec des secteurs régulés où cela fonctionne plutôt bien (ex. culture) et d’autres où les services publics sont en souffrance par déficit de régulation (lycées et universités, hôpitaux publics et EHPAD).

Concurrence : régulation trop tardive des transports (concessions autoroutières) et résultats mitigés dans l’énergie.

Dématérialisation 

Des réussites exemplaires dans la mise en place de procédures en ligne (déclaration et paiement des impôts, permis de conduire, à suivre : espace de santé).

La France parmi les premiers pays de l’OCDE pour l’ouverture des données publiques.

Une nouvelle architecture coopérative pour l’informatique d’Etat, avec l’exemple de « France connect ». La mode des grands projets SI ruineux semble globalement passée.

Une forme de naïveté techno-solutionniste des années 2000 a fait des dégâts avec la disparition des guichets physiques (sentiment de maltraitance, situations d’illectronisme). A noter toutefois la mise en place récente de médiations numériques.

Une vision systémique des enjeux numériques de l’action publique portée tardivement (ex. administrateurs ministériels des données désignés en 2019) et encore partiellement.

Des filières métier insuffisamment structurés sur des compétences en tension.

Un effort encore trop porté sur les procédures externes au détriment de l’interne, où des systèmes anciens et inadaptés perdurent souvent.

Simplification administrative et « carte » des services publics

Une forme de maturité récente (après une certaine brutalité de la RGPP et de la ReAT) sur le fait de ne pas piloter les réformes d’abord par les aspects organisationnels et le souci de ne pas multiplier les structures.

Un renforcement récent de la présence publique dans les territoires (Maisons France Services, redéploiement d’antennes de la DGFiP en région).

Développement récent d’une approche qualité (service public +) et design (design +).

Un rôle des préfets récemment étendu à la coordination de l’action gouvernementale en région.

Portée très limitée des démarches de simplification normative.

La restructuration de la présence en région des services publics a été gérée sans coordination ni vision d’ensemble, conduisant à un sentiment d’abandon de certains territoires.

Le développement du financement par projets a accru l’émiettement de l’action publique, avec des gouvernances alourdies par des cofinancements généralisés.

Rien n’a réussi à empêcher l’inflation législative et normative ni le zapping des réformes.

L’Etat en région a souvent le mauvais rôle (contrôle), notamment par rapport aux agences, ce qui freine sa capacité d’entraînement des acteurs en local.

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