RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement – A9-0142/2022

mai 25, 2022

SOMMAIRE

Page

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

EXPOSÉ DES MOTIFS

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES

AVIS DE LA COMMISSION DES LIBERTÉS CIVILES, DE LA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES

INFORMATIONS SUR L’ADOPTION PAR LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

arrow title doc RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement - A9-0142/2022 PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN top doc RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement - A9-0142/2022

sur le droit d’initiative du Parlement

(2020/2132(INI))

Le Parlement européen,

 vu le traité sur l’Union européenne (traité UE) et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE),

 vu l’accord-cadre du 20 octobre 2010 sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, tel que modifié[1] (ci-après, l’«accord-cadre de 2010»),

 vu l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne du 13 avril 2016 «Mieux légiférer»[2] (ci-après, l’«accord interinstitutionnel “Mieux légiférer”»),

 vu sa résolution du 16 février 2017 sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du traité de Lisbonne[3],

 vu sa résolution du 16 février 2017 sur les évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle actuelle de l’Union européenne[4],

 vu sa résolution du 13 février 2019 sur l’état du débat sur l’avenir de l’Europe[5],

 vu sa résolution du 15 janvier 2020 sur la position du Parlement européen concernant la conférence sur l’avenir de l’Europe[6],

 vu sa résolution du 18 juin 2020 sur la position du Parlement européen concernant la conférence sur l’avenir de l’Europe[7],

 vu les orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2019-2024 présentées le 16 juillet 2019 par Ursula von der Leyen, présidente de la Commission, et intitulées «Une Union plus ambitieuse – Mon programme pour l’Europe»,

 vu l’étude de juillet 2020 intitulée «Le droit d’initiative du Parlement européen» qu’il a commandée,

 vu l’article 54 de son règlement intérieur,

 vu les avis de la commission des affaires juridiques et de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures,

 vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles (A9-0142/2022),

A. considérant que l’article 15 du traité sur l’Union européenne (traité UE) précise que le Conseil européen n’exerce pas de fonction législative;

B. considérant que le Parlement européen est la seule institution démocratiquement et directement élue par les citoyens; que, contrairement à ce qui se passe dans la plupart des systèmes constitutionnels des États membres, le Parlement européen n’a pas de droit formel d’initiative législative directe, lequel, selon l’article 17, paragraphe 2, du traité UE, est conféré à la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement;

C. considérant que les traités prévoient un droit d’initiative législative indirect, l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) disposant que «le Parlement européen peut, à la majorité des membres qui le composent, demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités»;

D. considérant que l’article 225 du traité FUE précise également que «si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les raisons au Parlement européen»;

E. considérant que les rapports d’initiative et les résolutions du Parlement européen constituent un outil important pour définir les priorités politiques de l’Union;

F. considérant que la Commission s’est engagée, dans l’accord-cadre de 2010, à faire rapport sur le suivi concret qu’elle a donné à toute demande de présentation d’une proposition formulée par le Parlement au titre de l’article 225 du traité FUE, et ce dans les trois mois à compter de l’adoption de la résolution correspondante en plénière; considérant que tout non-respect, par la Commission, de cette obligation constituer une carence en vertu de l’article 265 du traité FUE;

G. considérant que, jusqu’à 2019, seul un tiers des procédures d’initiative législative et non législative du Parlement pouvait être considéré comme un succès et que la plupart des rapports d’initiative législative adoptés depuis 2011 n’ont pas donné lieu à un suivi de la part de la Commission sous la forme d’une proposition appropriée jusqu’en 2019[8];

H. considérant que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» prévoit que la Commission doit répondre à ces demandes en adoptant une communication spécifique et que si elle «décide de ne pas présenter de proposition en réponse à une telle demande, […] elle fournira, le cas échéant, une analyse des autres solutions possibles et répondra à toutes questions soulevées par les colégislateurs au regard des analyses concernant la “valeur ajoutée européenne” et le “coût de la non-Europe”»;

I. considérant que les traités lui garantissent un droit d’initiative direct en ce qui concerne sa composition, l’élection des députés et leur statut, son droit d’enquête et le statut du Médiateur européen, sujets soumis à une procédure spéciale, ainsi que lors de l’ouverture de procédures de sauvegarde de l’état de droit et de révision des traités;

J. considérant que les droits d’initiative directs du Parlement sont loin d’être suffisants pour lui permettre de représenter la voix des citoyens, de la société civile et des partenaires sociaux au sein des institutions européennes, et qu’ils laissent dans les faits à la Commission un monopole sur l’exercice de l’initiative législative;

K. considérant qu’accorder un rôle plus important au Parlement dans la définition des priorités de l’Union en renforçant son droit d’initiative nécessite également d’étendre la procédure législative ordinaire à d’autres domaines d’action et de renforcer la coopération interinstitutionnelle;

L. considérant que le Parlement a présenté une initiative législative particulièrement ambitieuse en ce qui concerne le mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux, adopté en octobre 2016[9] et en octobre 2020[10], en invitant la Commission et le Conseil à entamer des négociations avec le Parlement sur un accord interinstitutionnel conformément à l’article 295 du traité FUE; que la question de l’état de droit est à retenir comme l’un des domaines clés où le droit d’initiative du Parlement pourrait être développé;

M. considérant que le fait de conférer au Parlement européen un pouvoir d’initiative direct rééquilibrerait le processus législatif de l’Union;

N. considérant que les données factuelles montrent que le succès des initiatives menées par le Parlement dépend essentiellement de la manière dont le Conseil décide (majorité qualifiée ou unanimité)[11];

O. considérant que dans sa résolution sur l’état du débat sur l’avenir de l’Europe, il a réitéré sa proposition, «dans la perspective d’une éventuelle révision des traités, d’attribuer également le droit d’initiative législative au Parlement européen, celui-ci étant le représentant direct des citoyens de l’Union»; que la conférence sur l’avenir de l’Europe est, entre autres, une occasion historique de promouvoir la réforme de la démocratie européenne des traités, avec la participation des citoyens;

P. considérant que le thème de la démocratie européenne sur la plateforme numérique de la conférence sur l’avenir de l’Europe est, de loin, un de ceux qui enregistrent le plus de contributions citoyennes;

Q. considérant que dans sa résolution sur les évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle actuelle de l’Union européenne, il a proposé, «comme cela est d’usage courant dans un certain nombre d’États membres, que les deux chambres de la branche législative de l’Union, à savoir le Conseil et en particulier le Parlement, en tant que seule institution directement élue par les citoyens, obtiennent le droit d’initiative législative, sans préjudice de la prérogative législative de base de la Commission»;

R. considérant que son règlement intérieur détermine les règles de rédaction et d’adoption des résolutions en vertu de l’article 225 du traité FUE; que dans la pratique, il convient de distinguer les rapports INI et INL; que l’accord-cadre de 2010 et l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» ne font pas une telle distinction;

Droits d’initiative directs du Parlement prévus par les traités

1. souligne et regrette que le Parlement, bien qu’étant la seule institution de l’Union élue au suffrage direct, ne dispose pas d’un droit d’initiative direct général;

2. remarque que le traité de Lisbonne lui confère déjà des droits d’initiative directs, la compétence de s’organiser, une fonction de contrôle et une légitimité démocratique en tant que seule institution de l’Union directement élue par les citoyens;

3. souligne que dans le cadre institutionnel actuel, où le Parlement ne dispose pas encore d’un droit d’initiative direct général, les procédures législatives spéciales où ce droit s’exerce présentent un caractère constitutionnel particulier et priment les procédures législatives ordinaires;

4. rappelle qu’il a fait un usage répété de ces droits, bien qu’insuffisants, au cours des vingt dernières années; regrette toutefois que trop souvent, ces procédures législatives spéciales n’aient pas été menées à terme à cause de l’absence d’accord entre la Commission et le Conseil[12];

5. souligne que le Parlement a fait usage de son droit d’initiative en lançant une procédure de sauvegarde de l’état de droit au titre de l’article 7 du traité UE; condamne le manque de suivi, par le Conseil, de cette procédure et des appels à agir lancés à maintes reprises par le Parlement, et souligne que le fait que le Conseil n’ait pas utilisé efficacement l’article 7 du traité UE continue de porter atteinte à l’intégrité des valeurs européennes communes, à la confiance mutuelle et à la crédibilité de l’Union dans son ensemble; estime essentiel de veiller à l’application pleine et immédiate du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union («règlement sur la conditionnalité»), dans le respect du rôle du Parlement en tant que colégislateur; estime que l’Union reste structurellement mal préparée pour lutter contre les violations et le recul de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux dans les États membres; juge que la détérioration de ces valeurs dans plusieurs États membres démontre la nécessité d’une véritable coopération interinstitutionnelle; déplore vivement l’absence de réponse appropriée à l’initiative du Parlement relative à la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux et demande une nouvelle fois à la Commission et au Conseil d’engager sans délai des négociations avec le Parlement sur un accord interinstitutionnel;

6. renouvelle sa proposition motivée sur l’existence d’un risque manifeste que la Hongrie viole gravement les valeurs sur lesquelles l’Union est fondée; se déclare une nouvelle fois profondément inquiet de l’inégalité de traitement entre, d’une part, le Parlement et, d’autre part, la Commission et un tiers des États membres dans les procédures ordinaires d’audition en matière de présentation d’une proposition motivée et d’accès à l’information; juge regrettable que les auditions n’aient pas encore permis de progresser de manière significative dans la lutte contre les risques manifestes de violation grave des valeurs de l’Union;

7. regrette que trois États membres n’aient toujours pas ratifié la loi électorale modifiée de l’Union européenne, adoptée en 2018;

8. déplore également que le Conseil ait jusqu’à présent refusé toute négociation avec le Parlement concernant son droit d’enquête, bien que cela viole l’article 226 du traité FUE et le principe de coopération loyale, ce qui a pour effet qu’une disposition du traité n’a pas été mise en œuvre malgré l’obligation de le faire;

9. se félicite que le nouveau statut du Médiateur européen ait été adopté sur initiative du Parlement, ce qui garantit la conformité de ce statut avec le traité de Lisbonne;

Droits d’initiative du Conseil et du Conseil européen prévus par les traités

10. regrette que, dans le domaine de la politique économique et monétaire, l’article 121 du traité FUE ne prévoie que l’information du Parlement; observe également que le Conseil a exercé un droit d’initiative de fait en matière économique et monétaire sur la base de l’article 121 du traité FUE, et exige davantage de responsabilités pourle Parlement, seule institution de l’Union qui représente la voix des citoyens;

11. constate en outre que l’article 68 du traité FUE sert de justification à un droit d’initiative de fait du Conseil européen dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice; souligne que le Conseil européen n’est pas un colégislateur et que l’adoption par le Conseil européen de programmes opérationnels pluriannuels dans ce domaine sans aucune obligation de consulter le Parlement ou la Commission devrait faire l’objet d’une révision eu égard aux conséquences particulièrement importantes de ces politiques sur les droits fondamentaux des citoyens; souhaite que cette compétence soit conférée à parts égales au Parlement et au Conseil lors d’une future révision des traités;

12. relève que l’article 76 du traité FUE attribue au Conseil, sur proposition d’un quart des États membres, un droit d’initiative parallèle à celui de la Commission pour ce qui concerne les coopérations administrative, policière et judiciaire en matière pénale;

13. note que ces évolutions s’inscrivent dans le cadre d’une tendance plus large à un déséquilibre croissant entre le Conseil, le Conseil européen et la Commission en ce qui concerne le pouvoir de décision dans tous les domaines d’action, à des degrés divers; souligne que cette pratique porte atteinte à l’équilibre institutionnel de l’Union tel qu’établi par les traités; estime que l’équilibre doit être rétabli en faveur de la légitimité démocratique au moyen de droits équivalents en faveur du Parlement;

14. constate avec inquiétude le manque de transparence dans l’exercice du droit d’initiative indirect du Conseil établi à l’article 241 du traité FUE; invite le Conseil à publier, de manière conviviale et dans toutes les langues officielles de l’Union européenne, toutes les demandes fondées sur cette base juridique et insiste pour que le Conseil garantisse le plus haut niveau de transparence possible dans tous ses actes[13], dans le plein respect des règles de l’Union en matière d’accès aux documents;

Droit d’initiative indirect du Parlement prévu par les traités

15. rappelle qu’il dispose depuis le traité de Maastricht, en vertu de sa légitimité démocratique unique, du droit de demander à la Commission de soumettre des propositions législatives;

16. remarque que, conformément à l’article 225 du traité FUE, les demandes doivent relever des compétences de l’Union et que, actuellement, la seule obligation de la Commission est de communiquer au Parlement les raisons pour lesquelles elle n’a pas soumis de proposition;

17. rappelle que le Parlement et la Commission sont convenus de renforcer encore ce droit dans leur accord-cadre de 2010; observe que la Commission s’est engagée à faire rapport sur le suivi qu’elle donnera aux demandes du Parlement dans les trois mois et, si le collège des commissaires en décide ainsi, à soumettre une proposition législative;

18. estime que le moment est venu de faire preuve d’une volonté politique plus ambitieuse et appelle donc à examiner la possibilité d’une révision de l’accord interinstitutionnel de 2010 dans le but de garantir un renforcement des droits d’initiative du Parlement;

19. déplore que jusqu’en 2019, dans le cadre du suivi des rapports d’initiative législative du Parlement adoptés au titre de l’article 225 du traité FUE, la Commission n’ait soumis des propositions législatives sur demande du Parlement que dans une minorité de cas[14]; regrette en outre que la Commission n’ait généralement pas respecté les délais qui lui incombent pour répondre aux demandes du Parlement et soumettre des propositions législatives;

20. estime que la seule obligation de la Commission d’informer le Parlement des raisons pour lesquelles elle ne donne pas suite à un INL adopté à la majorité des membres qui le composent est beaucoup trop faible, et se félicite dès lors avec la plus grande énergie du soutien apporté par la présidente de la Commission, Mme von der Leyen, au droit d’initiative du Parlement et de l’engagement pris de toujours répondre par un acte législatif aux demandes du Parlement au titre de l’article 225 du traité FUE, dans le plein respect des principes de proportionnalité, de subsidiarité et d’une amélioration de la réglementation; attend de la Commission qu’elle respecte son engagement de présenter une initiative législative à la suite de l’adoption de toute demande en ce sens du Parlement, adoptée par la majorité des députés qui le composent dans le cadre d’un rapport d’initiative législative; estime que cet engagement devrait être renforcé et que le pouvoir du Parlement d’influencer le programme de l’Union devrait être renforcé;

21. félicite le collège des commissaires actuel, qui a répondu dans les délais impartis à toutes les demandes du Parlement[15], sauf à une occasion[16]; souligne par ailleurs que toutes les demandes sauf une ont abouti à une proposition législative; estime que cela établit manifestement un précédent interinstitutionnel; espère que la Commission continuera d’honorer son engagement à répondre à toutes les demandes;

22. estime que la réflexion sur son droit d’initiative doit aller de pair avec une réflexion plus large sur l’initiative politique dans le processus décisionnel de l’Union;

23. observe que le le suivi des initiatives citoyennes européennes (ICE) devrait être amélioré et souligne que dans le cas où la Commission n’a pas publié ses intentions dans les délais impartis, ou si elle a indiqué dans une communication qu’elle n’entendait pas donner suite à une ICE bien que celle-ci ait satisfait aux exigences procédurales et soit conforme aux traités, en particulier aux valeurs fondamentales de l’Union consacrées à l’article 2 du traité UE, le Parlement devrait être habilité à décider de donner suite à l’ICE au moyen d’un rapport d’initiative législative;

Avenir des droits d’initiative du Parlement

24. est profondément convaincu qu’un droit d’initiative général et direct renforcerait encore la légitimité démocratique de l’Union, donnerait aux citoyens de l’Union les moyens d’agir et refléterait l’évolution au fil du temps des compétences de l’Union et de ses institutions vers une démocratie européenne plus forte;

25. est convaincu que le Parlement, seule institution de l’Union directement élue par les citoyens, devrait se voir conférer le droit d’initiative législative;

26. croit fermement que les traités devraient être révisés de sorte que le Parlement, seule institution de l’Union directement élue par les citoyens et qui représente la voix des citoyens dans le processus décisionnel européen, se voie conférer un droit général et direct d’initiative législative ; souligne que le Parlement devrait engager la procédure prévue à l’article 48 du traité UE pour établir ce droit d’initiative législative; ce droit d’initiative devrait au moins s’appliquer dans les domaines politiques dans lesquels le Parlement dispose du pouvoir de légiférer en tant que colégislateur;

27. souligne que la conférence sur l’avenir de l’Europe est une occasion sans précédent de remédier aux lacunes actuelles et de donner un nouvel élan à la démocratie européenne, et encourage vivement les participants à la conférence à envisager un véritable droit d’initiative pour le Parlement;

28. réaffirme le caractère constitutionnel particulier et renforcé des domaines dans lesquels le Parlement dispose d’un droit d’initiative à l’heure actuelle; pense donc que ce droit exclusif devrait être étendu aux questions qui requièrent une légitimité démocratique et une souveraineté de l’Union particulièrement forte;

29. relève que les droits d’initiative actuels du Parlement englobent différentes procédures législatives spéciales, comme dans le cas des règlements relatifs à sa propre composition, à l’élection de ses députés et à leur statut, au statut du Médiateur européen ainsi qu’au droit d’enquête du Parlement;

30. estime que ces procédures ne sont guère encadrées par les traités et réclame un nouvel accord interinstitutionnel entre les trois institutions, qui traite exclusivement de ce sujet, respecte pleinement son caractère constitutionnel particulier et renforce la légitimité démocratique de l’Union européenne; estime que ce nouvel accord interinstitutionnel pourrait envisager des mesures visant à éviter le blocage institutionnel des dossiers;

31. estime que le fait d’étendre la procédure législative ordinaire et la définition d’une procédure législative uniforme où le Parlement jouit du droit d’initiative doivent être considérés comme des processus complémentaires;

32. croit que l’attribution d’un droit d’initiative direct au Parlement n’empêcherait pas la Commission de conserver un droit d’initiative parallèle, voire le monopole de l’initiative, par exemple en matière budgétaire; se déclare également prêt à envisager que le Conseil puisse disposer d’un droit d’initiative direct dans des domaines strictement définis; invite les trois institutions à réfléchir à la manière dont des droits d’initiative parallèles pourraient effectivement coexister et être appliqués dans la pratique;

33. estime que son règlement intérieur devrait mieux refléter la nature particulière de ces procédures législatives; recommande notamment qu’après avoir voté sur une proposition de texte dont l’adoption requiert l’approbation ou le consentement du Conseil, ou bien l’avis ou le consentement de la Commission, le Parlement consulte ces institutions; est aussi d’avis qu’il devrait simplifier les procédures permettant de modifier ces propositions de texte à l’issue desdites consultations;

34. s’engage à utiliser pleinement, à développer et à renforcer plus avant le potentiel du droit d’initiative indirect que les traites lui confèrent et qui est amplifié par des accords interinstitutionnels ainsi que grâce à l’investissement d’Ursula von der Leyen, présidente de la Commission;

35. estime que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» est essentiel pour garantir une collaboration loyale et transparente tout au long du cycle législatif et permettre une meilleure compréhension mutuelle des positions respectives des différentes institutions;

36. demande une évaluation conjointe du fonctionnement de l’accord-cadre de 2010 et de la nécessité d’une révision ciblée afin de garantir que ses dispositions et échéances relatives au droit d’initiative indirect du Parlement puissent être effectivement respectées; demande également au Conseil et à la Commission d’évaluer, de concert avec le Parlement, dans quelle mesure l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» devrait être révisé afin d’éliminer les éventuels obstacles au pouvoir du Parlement de proposer des initiatives législatives;

37. juge pertinent de réviser son règlement intérieur, ses procédures et ses exigences, y compris en ce qui concerne la rédaction de rapports d’initiative législative au titre de l’article 225 du traité FUE, afin que les propositions restent ciblées et suffisamment étayées; suggère de rationaliser les procédures décrites dans le règlement intérieur du Parlement pour l’élaboration et l’adoption de résolutions au titre de l’article 225 du traité FUE afin de veiller à ce que toute demande d’initiative législative adressée à la Commission soit dûment prise en compte, dans le respect de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», indépendamment de la résolution parlementaire qui inclut la demande;

38. s’engage à privilégier ces instruments comme principal moyen de demander à la Commission de présenter des propositions législatives; souligne à cet égard la nécessité d’adresser les demandes uniquement à la Commission, et de veiller à ce que le contenu des rapports d’initiative législative ne s’écarte pas du sujet du rapport tel que décidé; souligne que pour l’adoption par le Parlement de rapports ciblés et bien étayés au titre de l’article 225 du traité FUE, il faut garantir les capacités techniques et administratives nécessaires à cet effet;

39. affirme qu’il convient de coopérer étroitement avec la Commission tout au long de la procédure relative aux rapports d’initiative législative, afin de rendre le processus aussi efficace, transparent et participatif que possible; souligne que la conférence des présidents des commissions et la conférence des présidents jouent un rôle important à cet égard;

40. souligne que le Parlement respecte pleinement l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», qui souligne la nécessité d’une analyse préalable de la valeur ajoutée européenne, ainsi qu’une évaluation du coût de la non-Europe, et qu’il dispose d’une structure pour mener des activités d’analyse d’impact, dans la mesure où cela est possible, avant de présenter un rapport INL afin de renforcer l’évaluation de la valeur ajoutée européenne prévue dans l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»;

41. croit que lorsque la Commission évalue le respect des principes de subsidiarité, de proportionnalité et d’amélioration de la réglementation dans le cadre du suivi d’une demande de proposition législative formulée par le Parlement au titre de l’article 225 du traité FUE, elle devrait tenir dûment compte des analyses sur la valeur ajoutée européenne et le coût de la non-Europe que le Parlement joint à sa demande; souligne que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» impose déjà à la Commission de répondre à toute question soulevée par les colégislateurs en ce qui concerne ces analyses;

42. estime en outre que la Commission devrait explicitement relier les projets de proposition soumis au titre de l’article 225 du traité FUE aux rapports INL correspondants, afin de laisser une «empreinte de l’influence législative»;

43. s’engage à promouvoir une meilleure coordination avec le Comité des régions et avec le Comité économique et social en tenant dûment compte de leurs avis dans le cadre de l’article 225 du traité FUE;

44. affirme de nouveau que l’accessibilité, l’éthique et la transparence revêtent une importance capitale et doivent orienter l’action de toutes les institutions de l’Union; souhaite que toutes les informations utiles sur les rapports d’initiative législative, par exemple les étapes de la procédure interne ou le suivi effectué par la Commission, soient facilement accessibles en ligne et le soient dans toutes les langues officielles;

45. souligne l’importance de la phase prélégislative; rappelle le rôle attribué au Parlement par l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» et l’accord-cadre de 2010; appelle de ses vœux l’accélération des travaux visant à mettre en place une base de données législatives commune, comme le prévoit l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»;

46. rappelle que la participation des citoyens et de la société civile est importante pour la légitimité démocratique de l’Union; demande à toutes les institutions de l’Union de les associer de manière concrète à la prise de décision à tous les stades du cycle politique;

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47. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil européen, au Conseil et à la Commission, ainsi qu’aux gouvernements et aux parlements des États membres.

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TRADITION CONSTITUTIONNELLE DES ÉTATS MEMBRES

 

1. La tradition constitutionnelle des États membres, et plus largement en Europe et en Amérique, est de conférer aux parlements un droit d’initiative législative général en raison de leur légitimité démocratique directe. Déjà au Moyen Âge, l’une des revendications historiques des parlements ou de leurs équivalents était de transformer leur droit de pétition auprès du roi (droit d’initiative indirect) en véritable droit d’initiative législative.

 

Les parlements disposent ainsi non seulement du pouvoir législatif global, mais également d’un droit d’initiative législative général.

 

Le droit d’initiative coexiste souvent avec un droit analogue détenu par le gouvernement. Dans les systèmes bicaméraux, le droit d’initiative revient parfois à chacune des deux chambres, mais peut aussi être partagé en fonction des sujets.

 

2. L’établissement d’un droit d’initiative général, partagé par un parlement et le pouvoir exécutif, n’exclut pas d’accorder à l’un ou l’autre de ces acteurs le monopole de l’initiative dans certains domaines. On peut ainsi imaginer que la chambre haute, la chambre basse ou même le gouvernement dispose de ce monopole. De fait, dans de nombreux États membres, la compétence budgétaire appartient traditionnellement au parlement, mais le gouvernement a le monopole de la proposition d’un budget.

 

ÉVOLUTION AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE

 

3. L’Union ne s’inscrit pas encore totalement dans ces traditions constitutionnelles nationales. Le Parlement européen, seule institution de l’Union directement élue par les citoyens, n’a toujours pas de rôle pleinement reconnu à cet égard: il ne dispose pas d’un droit d’initiative direct général.

 

4. La Communauté européenne du charbon et de l’acier, ancêtre de l’Union européenne, a été créée en 1952. La construction européenne a ainsi débuté par la gestion commune de matières premières, mais a évolué vers une union des peuples, qui joue aujourd’hui un rôle dans notre quotidien. Une telle union ne peut plus se passer d’une forme de légitimité démocratique directe, sous le contrôle de représentants des citoyens européens. Certes, le Parlement n’est plus la coquille vide qu’elle était, mais il ne peut pas jouer le rôle institutionnel qui devrait lui revenir.

 

Au cours du temps, les prérogatives du Parlement ont évolué, façonnées par la dynamique entre une vision intergouvernementale, qui tend vers une union d’États, et une vision communautaire, qui tend vers un modèle fédéral.

 

5. Le traité de Maastricht constitue une étape cruciale de notre histoire démocratique. En instituant l’Union européenne et en se donnant pour objectif une «union sans cesse plus étroite entre les peuples», ce texte a dépassé l’horizon d’une construction purement économique. On peut également y déceler une transformation du rôle du Parlement européen.

 

Tout d’abord, les traités permettent enfin au Parlement de «présenter une pétition auprès du roi»: ce droit figure plus exactement à l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE). De plus, le Parlement devient colégislateur, quoique cela s’applique seulement dans le cadre du pilier dit communautaire. Enfin, et c’est là le plus important, le traité FUE énumère plusieurs domaines, comme le statut du Médiateur européen, dans lesquels le Parlement jouit du monopole de l’initiative législative.

 

Toutefois, pour reprendre l’expression de Jacques Delors, ancien président de la Commission, l’Union européenne était encore un «objet politique non identifié», ce qu’elle est d’ailleurs toujours.

 

ÉLARGIR LES DROITS D’INITIATIVE SPÉCIAUX EN VÉRITABLE DROIT D’INITIATIVE

 

6. La reconnaissance d’un droit d’initiative indirect du Parlement a certainement constitué une étape décisive dans le renforcement de la légitimité démocratique de l’Union européenne. Néanmoins, comme le prouve l’histoire de plusieurs pays, cette seule avancée ne satisfait pas encore l’idéal constitutionnel d’une Union pleinement légitime: il faut pour cela doter le Parlement d’un droit d’initiative direct.

 

Ainsi, le Parlement ne doit pas hésiter à exercer ses prérogatives souveraines en tant que seul représentant direct des citoyens européens. En 1962, l’Assemblée parlementaire prit le nom de «Parlement européen»[17], et ce sans l’accord du Conseil: l’institution estimait qu’il s’agissait là de son droit souverain. Aujourd’hui aussi, le Parlement doit exiger la reconnaissance de son droit d’initiative plein et entier.

 

7. Il ne faut toutefois pas penser que le Parlement européen ne dispose d’aucun droit d’initiative direct. L’institution dispose de plusieurs droits d’initiative directs et exclusifs[18], précisément dans des domaines où la légitimité démocratique revêt une importance particulière.

 

D’un côté, cela signifie que les droits d’initiative actuels s’inscrivent dans des procédures législatives spéciales présentant un caractère constitutionnel renforcé. Il s’ensuit que le Parlement doit être habilité, lorsqu’il exerce ces droits d’initiative, à modifier aussi d’autres actes adoptés selon la procédure ordinaire. Bien entendu, cela doit se faire dans le respect du rôle dévolu aux autres institutions concernées, comme pour chaque procédure législative spéciale prévue par les traités. Cela découle non seulement du caractère constitutionnel renforcé dont jouit le Parlement, comme mentionné ci-dessus, mais aussi du principe de droit bien établi lex specialis derogat legi generali.

 

De l’autre côté, ces dispositions montrent que les traités reconnaissent déjà le lien étroit, profond et immédiat entre l’initiative législative et la légitimité démocratique.

 

Par conséquent, un droit d’initiative plus large et plus général du Parlement européen renforcera naturellement la légitimité démocratique de l’Union.

 

8. Les traités encadrent toutefois de manière limitée ces procédures législatives spéciales et l’expérience montre qu’il est difficile de dégager un accord sur les questions qu’elles concernent. C’est pourquoi votre rapporteur suggère de conclure un accord interinstitutionnel exclusivement consacré aux procédures législatives spéciales dans lesquelles le Parlement jouit d’un droit d’initiative, afin de clarifier les procédures applicables et le rôle de chaque institution.

 

9. Les traités attribuent également au Conseil un droit d’initiative direct dans quelques domaines, qu’il partage généralement avec la Commission; dans certains cas, le Conseil jouit même d’un droit d’initiative exclusif. Il faut en revanche lui refuser résolument tout droit d’initiative direct général, même distinct de celui que nous proposons pour le Parlement.

 

Le Conseil a un rôle bien défini au sein de l’Union européenne: représenter les États membres, et non les citoyens, ainsi que défendre les intérêts nationaux, et non ceux de l’Union. Il n’y a rien à redire sur ce point: le Conseil est une chambre législative, au même titre que le Parlement. Cependant, il ne faut pas lui conférer de droit d’initiative général dans le cadre des compétences législatives de l’Union.

 

10. Le droit d’initiative direct général doit être réservé aux institutions qui représentent l’Union européenne dans son ensemble: le Parlement et la Commission.

 

11. Cette logique est également visible dans la manière dont la Commission von der Leyen a honoré les engagements de sa présidente en ce qui concerne le droit d’initiative indirect du Parlement. Toutes les demandes effectuées au titre de l’article 225 du traité FUE ont reçu une réponse en temps et en heure. La seule exception concernait le plan d’urgence pour le cadre financier pluriannuel (CFP). Cela s’explique par la volonté d’accélérer l’approbation du CFP, ce qui est bien compréhensible.

 

Il est manifeste que la doctrine von der Leyen et sa mise en œuvre établissent un véritable précédent qui perdurera au-delà du mandat actuel.

 

12. En conclusion, votre rapporteur propose une conception du triangle institutionnel dans laquelle la Commission et le Parlement disposent tous deux d’un droit d’initiative direct général. Ces droits parallèles devraient s’accompagner de monopoles de l’initiative, comme cela est le cas dans les traditions constitutionnelles des États membres. Par exemple, la Commission pourrait être seule compétente pour proposer un budget, tandis que le Parlement pourrait demeurer seul compétent dans les domaines où il l’est déjà.

 

En somme, l’examen des droits d’initiative directs et indirects ainsi que des monopoles en la matière à l’heure actuelle démontre que l’architecture institutionnelle de l’Union européenne peut se prêter à une nouvelle répartition des droits d’initiative. Il est possible et souhaitable de donner au Parlement un droit d’initiative général, afin de satisfaire l’idéal constitutionnel d’une Union plus légitime démocratiquement.

 

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à l’intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le droit d’initiative du Parlement

(2020/2132(INI))

Rapporteur pour avis(*): Pascal Durand

 (*) Commission associée – article 57 du règlement intérieur

 

SUGGESTIONS

La commission des affaires juridiques invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:

A. considérant que la Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin; que les actes législatifs de l’Union ne peuvent être adoptés que sur la base d’une proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement, tel que défini à l’article 17 du traité sur l’Union européenne (traité UE);

B. considérant que les traités ne garantissent au Parlement un droit d’initiative direct que dans un nombre très limité de cas, à savoir en ce qui concerne sa composition, l’élection des députés et leur statut, le statut du Médiateur européen, ainsi que lors de l’ouverture de procédures de sauvegarde de l’état de droit, de la constitution de commissions d’enquête temporaires et de l’introduction de procédures de révision des traités; que le Parlement est en droit de demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur des questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités, conformément à l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE); que l’article 47 du règlement intérieur du Parlement européen (règlement intérieur) apporte davantage de précisions sur ce droit d’initiative indirect;

C. considérant que l’article 225 du traité FUE contraint la Commission à justifier sa décision si elle refuse de soumettre une proposition législative demandée par le Parlement; que cette disposition du traité présente un caractère obligatoire;

D. considérant que le Parlement européen est la seule institution européenne élue au suffrage direct, mais que, dans le même temps, son pouvoir d’initiative législative reste inférieur à celui de la plupart des parlements nationaux;

E. considérant que Mme Ursula von der Leyen, avant d’être élue présidente de la Commission, s’était engagée à répondre aux initiatives législatives du Parlement si celles-ci étaient adoptées par une majorité des députés et dans le plein respect des principes de proportionnalité, de subsidiarité et d’amélioration de la législation;

F. considérant que la conférence sur l’avenir de l’Europe ouvrira la voie à une réflexion approfondie avec la société civile sur la meilleure façon de renforcer le droit d’initiative du Parlement en vue d’améliorer la législation;

G. considérant que le déséquilibre actuel entre la Commission, le Conseil et le Parlement pour ce qui est de la définition des priorités de l’Union est regrettable, notamment dans les domaines d’action pour lesquels la Commission ne jouit pas d’un droit d’initiative exclusif et le Conseil n’est aucunement tenu de consulter le Parlement, à savoir l’Union économique et monétaire et la politique étrangère et de sécurité commune, les compétences dans ces domaines ayant été transférés au haut représentant de l’Union et au Service européen pour l’action extérieure;

1. estime que le droit d’initiative législative de la Commission tel qu’énoncé dans les traités n’a été ni constructif ni productif ces dernières années, avec une diminution de la production de la Commission au cours de la dernière décennie; souligne que le Parlement est un organe démocratiquement élu qui, contrairement à la plupart des parlements nationaux, ne dispose pas officiellement d’un droit d’initiative législative et que le fait que seule la Commission dispose d’un droit d’initiative législative direct crée un problème de légitimité démocratique auquel il est nécessaire de remédier; recommande donc vivement à la commission des affaires constitutionnelles d’exploiter davantage les pouvoirs conférés au Parlement par les traités et d’analyser les différentes options, y compris en envisageant une révision des traités afin de conférer au Parlement un droit direct d’initiative législative;

2. relève que le Conseil européen dispose d’un droit d’initiative de fait dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, conformément à l’article 68 du traité FUE, ce qui ne reflète pas l’égalité législative entre le Parlement et le Conseil prévue par l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»[19]; souligne par ailleurs l’influence précoce des États membres du fait de leur participation à de nombreux organes consultatifs de la Commission et demande à cette dernière de garantir au Parlement un même niveau de participation;

3. estime que le Parlement devrait disposer d’un droit d’initiative législative direct renforcé, étant donné qu’il représente directement les peuples européens et se doit de contrebalancer les intérêts nationaux; regrette dès lors que cette possibilité ait été régulièrement reportée à une future révision du traité;

4. estime que le Parlement devrait faire pleinement usage des dispositions actuelles du traité afin de renforcer son influence en matière d’initiative législative et d’ouvrir la voie à l’obtention d’un droit d’initiative direct;

5. souligne en outre que les modifications apportées à l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» ainsi qu’à l’accord-cadre (ci-après l’ «accord-cadre de 2010»)[20] peuvent renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de fixation de l’ordre du jour législatif et, partant, réajuster l’équilibre institutionnel sans pour autant modifier formellement les traités;

6. propose que le Parlement envisage de développer le parrainage politique des idées avancées par le Comité économique et social européen ou le Comité européen des régions dans le cadre de l’article 225 du traité FUE;

7. estime que, conformément à l’article 15 du règlement (UE) nº 2019/788[21], dans le cas où la Commission, dans les délais impartis, n’a pas publié ses intentions ou a indiqué dans une communication qu’elle n’entend pas donner suite à une initiative citoyenne européenne (ICE) qui a satisfait aux exigences procédurales et est conforme aux traités, en particulier aux valeurs fondamentales de l’Union consacrées à l’article 2 du traité UE, le Parlement pourrait décider de donner suite à l’ICE au moyen d’un rapport d’initiative législative (INL); demande instamment la Commission à s’engager à présenter une proposition législative à la suite de l’adoption par le Parlement d’une telle INL; propose, à cet égard, de modifier l’accord-cadre de 2010;

8. regrette profondément que seul un tiers des procédures d’initiative législative et non législative du Parlement puisse être considéré comme un succès et que la plupart des rapports d’initiative législative adoptés depuis 2011 n’aient pas donné lieu à une réponse positive de la Commission[22]; regrette également qu’à ce jour, le délai de trois mois imparti à la Commission pour réagir à une résolution parlementaire, tel que prévu au paragraphe 16 de l’accord-cadre de 2010, et le délai d’un an imparti à la Commission pour présenter une proposition législative en réponse à un rapport d’initiative législative n’aient toujours pas été respectés;

9. est d’avis que les rapports INL dans le domaine de la procédure législative ordinaire, avec un seul destinataire et des propositions clairement définies, qui se concentrent sur le champ d’application du rapport et sont réalisables dans des délais réalistes, ont davantage de chances de donner lieu à des propositions législatives de la Commission; recommande , à cet égard, à la commission des affaires constitutionnelles d’inviter la Commission à la table des négociations afin de prolonger légèrement les délais applicables et de tenir compte des difficultés organisationnelles invoquées liées à l’accord-cadre de 2010, et ainsi d’améliorer la réactivité de la Commission aux résolutions du Parlement; espère toutefois en retour que la Commission traduise automatiquement tout rapport INL en proposition législative concrète;

10. estime que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» est essentiel pour garantir une collaboration loyale et transparente tout au long du cycle législatif et permettre une meilleure compréhension mutuelle des positions respectives des différentes institutions; demande d’évaluer dans quelle mesure l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» devrait être révisé afin d’éliminer les éventuels obstacles au pouvoir du Parlement de proposer des initiatives législatives;

11. observe que le Parlement respecte pleinement l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», qui souligne la nécessité d’une analyse préalable de la «valeur ajoutée européenne» ainsi que d’une évaluation du «coût de la non-Europe»;

12. rappelle que le Parlement dispose d’une structure pour les activités d’analyse d’impact qui doivent être menées, dans la mesure du possible, avant de présenter un rapport INL afin de renforcer l’évaluation de la valeur ajoutée européenne prévue dans l’accord interinstitutionnel;

13. propose, dans le cadre de la conférence sur l’avenir de l’Europe, d’étudier la possibilité d’introduire des mécanismes de participation directe, tels que les assemblées citoyennes, afin de donner aux citoyens de l’Union la possibilité de s’exprimer et ce faisant de participer au processus législatif de l’Union;

14. prie instamment la Commission, en tant que gardienne des traités, d’assumer ses responsabilités et d’honorer ses propres engagements; exhorte la Commission à associer systématiquement le Parlement avant toute décision sur le programme de travail de la Commission, y compris son approbation préalable par le Parlement, afin de renforcer entre-temps les pouvoirs du Parlement en matière de définition des priorités, avant que son droit d’initiative direct ne soit établi;

15. estime que l’article 294 du traité FUE devrait être révisé de sorte que, si la Commission ne donne pas suite à la demande du Parlement d’adopter un acte législatif relevant de la procédure législative ordinaire, et ce dans les délais impartis, une résolution du Parlement adoptée à la majorité des députés constitue la base de l’ouverture d’une procédure législative à l’initiative du Parlement lui-même;

16. est d’avis que si la Commission ne soumettait pas de proposition législative et ne fournissait pas de motivation adéquate, comme l’exige l’article 225 du traité FUE, en réaction à la demande du Parlement, cela constituerait une carence et le Parlement se réserverait le droit d’agir de manière systématique en vertu de l’article 265; estime en outre que cela pourrait constituer une raison pour le Parlement de lancer une motion de censure sur les activités de la Commission, conformément à l’article 234 du traité FUE.

INFORMATIONS SUR L’ADOPTION
PAR LA COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Date de l’adoption

18.3.2021

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

20

3

2

Membres présents au moment du vote final

Manon Aubry, Gunnar Beck, Geoffroy Didier, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Ibán García Del Blanco, Esteban González Pons, Mislav Kolakušić, Gilles Lebreton, Karen Melchior, Jiří Pospíšil, Franco Roberti, Marcos Ros Sempere, Stéphane Séjourné, Raffaele Stancanelli, Marie Toussaint, Adrián Vázquez Lázara, Axel Voss, Marion Walsmann, Tiemo Wölken, Lara Wolters, Javier Zarzalejos

Suppléants présents au moment du vote final

Patrick Breyer, Andrzej Halicki, Heidi Hautala, Ilhan Kyuchyuk, Antonius Manders, Sabrina Pignedoli, Jérôme Rivière, Nacho Sánchez Amor

 

 

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL
EN COMMISSION SAISIE POUR AVIS

20

+

PPE

Geoffroy Didier, Esteban González Pons, Antonius Manders, Jiří Pospíšil, Axel Voss, Marion Walsmann, Javier Zarzalejos

S&D

Ibán García Del Blanco, Franco Roberti, Marcos Ros Sempere, Tiemo Wölken, Lara Wolters

Renew

Pascal Durand, Karen Melchior, Stéphane Séjourné, Adrián Vázquez Lázara

Verts/ALE

Patrick Breyer, Marie Toussaint

The Left

Manon Aubry

NI

Mislav Kolakušić

 

3

ID

Gunnar Beck, Gilles Lebreton, Jérôme Rivière

 

2

0

ECR

Angel Dzhambazki, Raffaele Stancanelli

 

Légende des signes utilisés:

+ : pour

 : contre

0 : abstention

 

 

arrow title doc RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement - A9-0142/2022 AVIS DE LA COMMISSION DES LIBERTÉS CIVILES, DE LA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES (25.5.2021) top doc RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement - A9-0142/2022

à l’intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le droit d’initiative du Parlement

(2020/2132(INI))

Rapporteure pour avis: Gwendoline Delbos-Corfield

 

 

SUGGESTIONS

La commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:

1. rappelle que la Commission détient presque le monopole de l’initiative législative, et que les propositions qu’elle présente devraient suivre les principes de proportionnalité et de subsidiarité, respecter l’accord «Mieux légiférer» et s’accompagner d’analyses d’impact adéquates; est d’avis que l’utilisation faite par la Commission de son droit d’initiative législative n’a pas toujours été constructive et productive ces dernières années, surtout lorsqu’elle a adapté ses propositions législatives en fonction de la volonté des États membres, ce qui s’est trop souvent produit; condamne de même le recours fréquent aux procédures de refonte et le manque d’analyses d’impact adéquates, qui ont émoussé l’efficacité des actes législatifs;

2. souligne que le Parlement est la seule institution de l’Union européenne élue directement par les citoyens, mais qu’il ne dispose pas formellement du droit d’initiative législative, à la différence des parlements nationaux; relève qu’étant donné que le Parlement constitue le fondement démocratique de l’Union, il devrait être pleinement associé à toutes les étapes du processus législatif; croit qu’il devrait remplir ses fonctions de manière plus proactive; est d’avis que l’architecture institutionnelle actuelle présente un déficit démocratique difficilement justifiable; recommande donc vivement un renforcement des pouvoirs conférés par les traités au Parlement, afin qu’il exerce son rôle crucial pour la démocratie au sein de l’Union; souhaite qu’il utilise ses pouvoirs de manière plus proactive, par exemple en suggérant un plus grand nombre de nouvelles propositions législatives, pour consolider son rôle moteur dans l’adoption de textes législatifs;

3. réclame avec force une révision de l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), dont la portée est limitée par l’article 17, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (traité UE), afin d’accorder au Parlement un droit d’initiative législative direct et renforcé, étant donné qu’il représente directement la population européenne et non les seuls intérêts nationaux, qui doivent être contrebalancés; regrette profondément que cette possibilité ait été régulièrement reportée à une future révision des traités, ce qui a eu pour effet de restreindre la représentation des citoyens et de leurs intérêts; croit que la prochaine conférence sur l’avenir de l’Europe devrait constituer une occasion cruciale de discuter démocratiquement de l’évolution possible du cadre institutionnel de l’Union, y compris le renforcement du rôle du Parlement dans le processus décisionnel; juge que ce sera une bonne occasion de débattre de cette question avec des représentants de la société civile;

4. constate que la révision des traités est un processus long; recommande par conséquent vivement au Parlement d’étudier entre-temps toutes les autres options à sa disposition pour renforcer son droit d’initiative législative; juge qu’il serait intéressant d’évaluer la possibilité de modifier l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne de 2010[23] ainsi que l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer» de 2016[24], en vue d’un renforcement des compétences du Parlement lui permettant d’exercer une influence sur le programme législatif de l’Union;

5. relève qu’en vertu de l’article 68 du traité FUE, le Conseil européen dispose d’un droit d’initiative de fait pour définir les orientations stratégiques de la programmation législative dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ce qui ne reflète pas des conditions équitables entre les colégislateurs que sont le Parlement et le Conseil, contrairement à ce qui est proclamé dans d’autres textes, tels que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»; souligne par ailleurs l’influence qu’exercent les États membres en amont, puisqu’ils sont représentés dans de nombreux organes consultatifs de la Commission; regrette vivement que la plupart des retraits de propositions législatives de la part de la Commission s’expliquent par l’incapacité du Conseil à parvenir à un accord; déplore que cela récompense de fait l’attitude souvent obstructionniste du Conseil face aux initiatives législatives; insiste sur le fait que ces facteurs ont entraîné un net déséquilibre entre les compétences législatives du Conseil et celles du Parlement;

6. regrette profondément que seul un tiers des procédures d’initiative législative et non législative du Parlement puissent être considérées comme des succès, et que la plupart des rapports d’initiative législative (INL) adoptés depuis 2011 n’aient pas été suivis d’une proposition législative concrète de la part de la Commission[25]; souligne qu’il est dans l’esprit de la démocratie que la Commission ait l’obligation de répondre aux résolutions parlementaires; est d’avis que les rapports INL devraient être rédigés aussi clairement que possible et s’accompagner, dès que possible, d’analyses d’impact; juge également regrettable que la Commission dépasse fréquemment le délai de trois mois qui lui est imparti pour réagir aux résolutions parlementaires et présenter des propositions législatives; prie instamment la Commission d’assumer ses responsabilités et d’honorer ses propres engagements;

7. estime que la Commission est tenue de donner suite aux initiatives du Parlement, au moins en décrivant les actions qu’elle a entreprises pour ce faire et en fournissant des explications détaillées lorsqu’elle apporte une réponse négative; s’attend à ce que la Commission réponde à chaque rapport INL en adoptant un acte législatif conformément aux principes du droit de l’Union, comme la présidente de la Commission actuelle s’y est engagée dans les orientations politiques qu’elle a présentées devant le Parlement le 16 juillet 2019, au moment de son élection, et comme elle l’a communiqué à tous les commissaires dans leurs lettres de mission; rappelle que l’article 225 du traité FUE et l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» imposent à la Commission de communiquer des raisons détaillées lorsqu’elle ne soumet pas de proposition législative à la suite d’une demande du Parlement; se réserve le droit d’envisager de poursuivre la Commission au titre de l’article 265 du traité FUE si elle ne soumet pas de proposition législative et ne motive pas ce refus de manière adéquate;

8. déplore que les communications de la Commission sur les suites données aux rapports d’initiative ne constituent que rarement une réponse détaillée; invite la Commission à publier une réponse satisfaisante en bonne et due forme et à veiller à ce que le public en ait connaissance; estime que si la Commission ne donne pas suite à une demande du Parlement d’adopter un acte relevant de la procédure législative ordinaire, une résolution du Parlement adoptée à la majorité des députés devrait alors constituer la base d’une procédure législative à l’initiative du Parlement lui-même;

9. recommande à la Commission de renforcer la transparence et de simplifier l’accès aux documents, notamment aux analyses d’impact, et aux instruments de participation directe, tels que les consultations publiques en ligne disponibles dans les 24 langues officielles de l’Union et tout autre mécanisme permettant d’apporter un retour sur des questions précises;

10. renvoie aux initiatives de 2016 et de 2020 relatives au mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux; regrette vivement l’absence persistante de réponse en bonne et due forme à l’initiative du Parlement relative à un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux régi par un accord interinstitutionnel entre le Parlement, la Commission et le Conseil, qui établirait un cycle annuel de suivi couvrant l’ensemble des aspects visés à l’article 2 du traité UE et s’appliquant de manière égale, objective et équitable à tous les États membres; invite une nouvelle fois la Commission et le Conseil à entamer sans délai des négociations avec le Parlement sur cet accord interinstitutionnel; juge que la détérioration continue de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux dans plusieurs États membres démontre la nécessité d’une véritable coopération interinstitutionnelle;

11. renouvelle sa proposition motivée quant à l’existence d’un risque clair de violation grave, par la Hongrie, des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée; se déclare une nouvelle fois profondément inquiet de l’inégalité de traitement entre, d’une part, le Parlement et, d’autre part, la Commission et un tiers des États membres dans les modalités ordinaires d’audition en matière de présentation d’une proposition motivée et d’accès à l’information; juge regrettable que les auditions n’aient pas encore abouti à un progrès significatif dans la lutte face aux risques clairs de violation grave des valeurs de l’Union; estime que l’Union présente toujours une structure insuffisante pour contrecarrer le recul de la démocratie, des droits fondamentaux et de l’état de droit et lutter contre les atteintes à ces valeurs dans les États membres; souligne que le fait que le Conseil n’ait pas utilisé efficacement l’article 7 du traité UE continue de porter atteinte à l’intégrité des valeurs européennes communes, à la confiance mutuelle et à la crédibilité de l’Union dans son ensemble;

12. estime que si la Commission décide de ne pas répondre à une initiative citoyenne européenne (ICE) qui a satisfait aux exigences procédurales et est conforme aux traités, en particulier aux valeurs fondamentales de l’Union consacrées à l’article 2 du traité UE, le Parlement pourrait envisager de donner suite à l’ICE au moyen d’un rapport INL fondé sur celle-ci; est d’avis qu’il faudrait concevoir de nouveaux mécanismes qui rapprochent les citoyens européens et leurs représentants élus au sein du Parlement, afin de renforcer la participation des citoyens et la démocratie européenne dans son ensemble.

INFORMATIONS SUR L’ADOPTION
PAR LA COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Date de l’adoption

11.5.2021

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

54

14

0

Membres présents au moment du vote final

Magdalena Adamowicz, Katarina Barley, Pernando Barrena Arza, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Clare Daly, Marcel de Graaff, Anna Júlia Donáth, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Patryk Jaki, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Moritz Körner, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Diana Riba i Giner, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Sara Skyttedal, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Milan Uhrík, Tom Vandendriessche, Bettina Vollath, Elissavet Vozemberg-Vrionidi, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos

Suppléants présents au moment du vote final

Abir Al-Sahlani, Damian Boeselager, Sira Rego, Rob Rooken, Domènec Ruiz Devesa, Isabel Santos

 

 

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL
EN COMMISSION SAISIE POUR AVIS

54

+

NI

Laura Ferrara, Martin Sonneborn

PPE

Magdalena Adamowicz, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Lena Düpont, Andrzej Halicki, Jeroen Lenaers, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Emil Radev, Paulo Rangel, Ralf Seekatz, Sara Skyttedal, Tomas Tobé, Elissavet Vozemberg-Vrionidi, Javier Zarzalejos

Renew

Abir Al-Sahlani, Anna Júlia Donáth, Sophia in ‘t Veld, Fabienne Keller, Moritz Körner, Maite Pagazaurtundúa, Michal Šimečka, Ramona Strugariu, Dragoş Tudorache

S&D

Katarina Barley, Pietro Bartolo, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Evin Incir, Marina Kaljurand, Łukasz Kohut, Juan Fernando López Aguilar, Javier Moreno Sánchez, Domènec Ruiz Devesa, Isabel Santos, Birgit Sippel, Bettina Vollath, Elena Yoncheva

The Left

Pernando Barrena Arza, Clare Daly, Cornelia Ernst, Sira Rego

Verts/ALE

Damian Boeselager, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Damien Carême, Alice Kuhnke, Diana Riba i Giner, Tineke Strik

 

14

ECR

Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Patryk Jaki, Assita Kanko, Nicola Procaccini, Rob Rooken

ID

Nicolas Bay, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Marcel de Graaff, Peter Kofod, Annalisa Tardino, Tom Vandendriessche

NI

Milan Uhrík

 

 

Légende des signes utilisés:

+ : pour

 : contre

0 : abstention

 

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Date de l’adoption

28.4.2022

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

22

5

1

Membres présents au moment du vote final

Gerolf Annemans, Gabriele Bischoff, Damian Boeselager, Leila Chaibi, Włodzimierz Cimoszewicz, Gwendoline Delbos-Corfield, Pascal Durand, Daniel Freund, Charles Goerens, Sandro Gozi, Brice Hortefeux, Laura Huhtasaari, Victor Negrescu, Giuliano Pisapia, Paulo Rangel, Antonio Maria Rinaldi, Domènec Ruiz Devesa, Jacek Saryusz-Wolski, Helmut Scholz, Pedro Silva Pereira, Sven Simon, Antonio Tajani, László Trócsányi, Loránt Vincze, Rainer Wieland

Suppléants présents au moment du vote final

Vladimír Bilčík, Angel Dzhambazki, Sophia in ‘t Veld

 

arrow title doc RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement - A9-0142/2022 VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND top doc RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement - A9-0142/2022

22

+

PPE

Vladimír Bilčík, Brice Hortefeux, Paulo Rangel, Sven Simon, Antonio Tajani, Loránt Vincze, Rainer Wieland

Renew

Pascal Durand, Charles Goerens, Sandro Gozi, Sophia in ‘t Veld

S&D

Gabriele Bischoff, Włodzimierz Cimoszewicz, Victor Negrescu, Giuliano Pisapia, Domènec Ruiz Devesa, Pedro Silva Pereira

The Left

Leila Chaibi, Helmut Scholz

Verts/ALE

Damian Boeselager, Gwendoline Delbos-Corfield, Daniel Freund

 

 

5

ECR

Angel Dzhambazki, Jacek Saryusz-Wolski

ID

Gerolf Annemans, Laura Huhtasaari

NI

László Trócsányi

 

 

1

0

ID

Antonio Maria Rinaldi

 

Légende des signes utilisés:

+ : pour

 : contre

0 : abstention

 

 

 

hr RAPPORT sur le droit d’initiative du Parlement - A9-0142/2022

[1] JO L 304 du 20.11.2010, p. 47.

[2] JO L 123 du 12.5.2016, p. 1.

[3] JO C 252 du 18.7.2018, p. 215.

[4] JO C 252 du 18.7.2018, p. 201.

[5] JO C 449 du 23.12.2020, p. 90.

[6] JO C 270 du 7.7.2021, p. 71.

[7] JO C 362 du 8.9.2021, p. 6.

[8]Direction générale des politiques internes du Parlement européen, département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles, étude intitulée «The European Parliament’ right of initiative», Bruxelles, 2020, p. 55 et 57.

[9]Résolution du 25 octobre 2016 contenant des recommandations à la Commission sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux – JO C 215 du 19.6.2018, p. 162;

[10]Résolution du 7 octobre 2020 contenant des recommandations à la Commission sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux – JO C 395 du 29.9.2021, p. 2;

[11]Direction générale des politiques internes du Parlement européen, département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles, étude intitulée «The European Parliament’s right of initiative» (Le droit d’initiative du Parlement européen), Bruxelles, 2020, p. 12 (voir note 8 ci-dessus).

[12]Ibid., pp. 34-35.

[13]Résolution du 17 janvier 2019 sur l’enquête stratégique OI/2/2017 de la Médiatrice sur la transparence des débats législatifs dans les instances préparatoires du Conseil de l’Union européenne (JO C 411 du 27.11.2020, p. 149);

[14]Direction générale des politiques internes du Parlement européen, département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles, étude intitulée «The European Parliament’s right of initiative» (Le droit d’initiative du Parlement européen), Bruxelles, 2020, p. 54 (voir note 8 ci-dessus).

[15]Réponses de la Commission aux résolutions suivantes du Parlement européen:

 résolution du 8 octobre 2020 contenant des recommandations à la Commission concernant la finance numérique: risques émergents dans les crypto-actifs – défis liés à la réglementation et à la surveillance dans le domaine des services, institutions et marchés financiers (JO C 395 du 29.9.2021, p. 72);

 résolution du 22 octobre 2020 contenant des recommandations à la Commission sur un cadre juridique de l’Union pour enrayer et inverser la déforestation dont l’Union est responsable à l’échelle mondiale (JO C 404 du 6.10.2021, p. 175);

 résolution du 20 octobre 2020 contenant des recommandations à la Commission concernant une législation sur les services numériques: adaptation des règles de droit commercial et civil pour les entités commerciales exerçant des activités en ligne (JO C 404 du 6.10.2021, p. 31);

 résolution du 20 octobre 2020 contenant des recommandations à la Commission concernant une législation sur les services numériques: améliorer le fonctionnement du marché unique (JO C 404 du 6.10.2021, p. 2);

 résolution du 20 octobre 2020 contenant des recommandations à la Commission concernant un cadre pour les aspects éthiques de l’intelligence artificielle, de la robotique et des technologies connexes (JO C 404 du 6.10.2021, p. 63);

 résolution du 20 octobre 2020 contenant des recommandations à la Commission sur un régime de responsabilité civile pour l’intelligence artificielle (JO C 404 du 6.10.2021, p. 107);

 résolution du 21 janvier 2021 contenant des recommandations à la Commission sur le droit à la déconnexion (JO C 405 du 10.11.2021, p. 161).

[16] Réponse de la Commission à la résolution du Parlement européen du 13 mai 2020 contenant des recommandations à la Commission sur un filet de sécurité destiné à protéger les bénéficiaires des programmes de l’Union: mise en place d’un plan d’urgence concernant le CFP (JO C 323 du 11.8.2021, p. 2).

[17] Résolution du 30 mars 1962, Journal Officiel 31 du 26.4.1962, p. 1045.

[18] Le Parlement européen peut déclencher les procédures prévues à l’article 7, paragraphe 1 (risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2), à l’article 14, paragraphe 2 (composition du Parlement), et à l’article 48, paragraphes 2 et 6 (révision des traités), du traité sur l’Union européenne (traité UE), ainsi qu’à l’article 223, paragraphes 1 (loi électorale de l’Union) et 2 (statut des députés), et aux articles 226 (exercice du droit d’enquête) et 228 (statut et conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur européen) du traité FUE. À part la révision des traités, qui relève d’une procédure particulière, l’adoption de décisions issues des procédures susmentionnées dépend néanmoins de l’accord du Conseil, soit en tant qu’institution décisionnaire (article 7, paragraphe 1, et article 14, paragraphe 2, du traité UE, et article 223, paragraphe 1, du traité FUE) soit en tant qu’institution devant donner son approbation (article 223, paragraphe 2, article 226 et article 228, paragraphe 4, du traité FUE), ainsi que de l’accord de la Commission (approbation) pour l’article 226 du traité FUE.

[19]Accord interinstitutionnel du 13 avril 2016 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer» ( JO L 123 du 12.5.2016, p. 1).

[20]Accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne (JO L 304 du 20.11.2010, p. 47).

[21]Règlement (UE) 2019/788 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relatif à l’initiative citoyenne européenne (JO L 130 du 17.5.2019, p. 55).

[22] Étude The European Parliament’s right of initiative (Le droit d’initiative du Parlement), Andreas Maurer, université d’Innsbruck, chaire Jean Monnet d’études sur l’intégration européenne et Michael C. Wolf, université d’Innsbruck, juillet 2020, pages 55 et 57.

[23] JO L 304 du 20.11.2010, p. 47.

[24] JO L 123 du 12.5.2016, p. 1.

[25] «The European Parliament’s right of initiative» (Le droit d’initiative du Parlement européen), Andreas Maurer, université d’Innsbruck, chaire Jean Monnet d’études sur l’intégration européenne, et Michael C. Wolf, Université d’Innsbruck, juillet 2020, p. 55 et 57.

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